Quels immigrants les communes suisses naturalisent-elles, et lesquels refusent-elles ? Les votants décident-ils autrement que les élus ? Pour répondre à ces questions, les spécialistes de sciences politiques Jens Hainmueller (Massachusetts Institute of Technology) et Dominik Hangartner (London School of Economics et Université de Zurich) ont analysé les décisions de naturalisation prises entre 1990 et 2010 par plus de 1400 communes suisses.
En 1990, 80% des communes misaient sur la démocratie directe pour la naturalisation : les demandes étaient tranchées par un scrutin écrit ou par un vote lors de l’assemblée communale. En 2003, le Tribunal fédéral a déclaré illégitimes les refus prononcés par scrutin écrit. Motif principal : tout candidat rejeté possède un droit de recours ; or, contrairement aux votes pris par une assemblée communale, les scrutins écrits ne donnent pas lieu à un exposé des motifs contre lequel le recours pourrait être formé. Par la suite, de nombreuses communes sont passées du système de la démocratie directe à celui de la démocratie représentative en transférant la décision de naturalisation au conseil municipal, au parlement ou à une commission spécialisée. Environ 30% des communes octroient toujours la naturalisation par le biais d’une assemblée communale.
Doublement du taux de naturalisation
Sur les 1400 communes étudiées, environ 600 ont changé de système. Les conséquences ont été frappantes : dans la première année suivant le changement, le taux de naturalisation a fait un bond en avant, en moyenne de 50%, pour progresser à nouveau de 50% la deuxième année ainsi que par la suite. Ce taux a donc doublé, passant en chiffres absolus de 2 à 4% des étrangers vivant en Suisse et remplissant les critères formels pour être naturalisés (notamment la durée de séjour). « Sans ce changement, quelque 12’000 immigrants de moins auraient été naturalisés entre 2005 et 2010 », déclare Dominik Hangartner. Du fait qu’il s’écoule des années entre le dépôt de la demande de naturalisation et la décision, ce doublement calculé ne peut pas s’expliquer par un nombre plus élevé de demandes.
Le changement de système a eu une répercussion particulièrement forte sur les chances de naturalisation des immigrants venus de Turquie et d’ex-Yougoslavie. Celles-ci ont augmenté respectivement de 68 et de 75% la première année, alors que cette valeur ne progressait que de 6% pour les Italiens et de 34% pour les Allemands. Cela donne à penser que les Turcs et les ex-Yougoslaves sont systématiquement défavorisés lors de décisions prises dans les urnes ou lors d’une assemblée communale.
Discrimination à l’égard des Turcs et des ex-Yougoslaves
D. Hangartner et J. Hainmueller apportent clairement la preuve de cette discrimination dans une autre étude. Ces chercheurs ont examiné les décisions de naturalisation prises par 44 communes par scrutin écrit entre 1970 et 2003. Résultat : des facteurs tels que le statut d’intégration, les connaissances linguistiques ou la durée du séjour ne jouaient pratiquement aucun rôle. Pour des situations comparables, un Turc et un ex-Yougoslave sur trois obtenaient une décision négative dans les urnes, contre seulement un Italien et un Allemand sur trente. La discrimination était la plus forte dans les communes où la proportion d’électeurs de l’UDC était particulièrement élevée. C’est également dans ces communes que le taux de naturalisation a progressé le plus fortement après le changement de système effectué en 2003.
Pour quelle raison les conseils municipaux et les parlements rejettent-ils moins de demandes que les électeurs ? « Cela ne tient pas à l’orientation politique, car les conseils municipaux n’ont pas une composition plus à gauche que la population résidente correspondante », déclare Jens Hainmueller. C’est pourquoi les chercheurs ont interrogé plus de 200 secrétaires communaux. Bon nombre d’entre eux supposent que pour rejeter une demande, les élus politiques doivent avoir une justification solide. En effet, si la décision est contestée, un recours accordé risque de retomber sur eux. En revanche, de telles considérations ne comptent pas pour les votants anonymes.
Passer à une méthode de démocratie représentative
« Pour les immigrants qui veulent se faire naturaliser, les procédures de démocratie directe représentent un obstacle bien plus important que si ce sont des politiciens élus qui décident », résume D. Hangartner. Il recommande au tiers des communes suisses qui octroient les naturalisations en assemblée communale de changer de méthode : « Pour réduire le risque de rejets discriminatoires, les naturalisations devraient être prononcées par les conseils municipaux, les parlements ou des commissions spécialisées. »
