« La réforme de l’assurance-chômage est extraordinairement punitive », Dominique Méda
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Dans sa chronique au « Monde », la sociologue dénonce des justifications douteuses à l’origine de la réforme entrée en vigueur le 1er novembre.
Chronique. Une partie de la vaste réforme de l’assurance-chômage prévue en juillet 2018 est entrée en vigueur le 1er novembre. L’ensemble comprend une série de mesures réduisant considérablement l’indemnisation des demandeurs d’emploi, parmi lesquelles l’augmentation de la durée de cotisation de quatre à six mois pour accéder à l’indemnisation, la nécessité de travailler au moins six mois pour recharger ses droits (au lieu d’un mois auparavant), de nouvelles modalités de calcul de l’indemnité et la diminution de 30 % du montant de l’indemnisation au septième mois pour les salaires de plus de 4 500 euros brut. Parallèlement, le fameux bonus-malus destiné à freiner les recrutements en contrats courts dont abusent les entreprises ne concerne que quelques secteurs et n’entrera en vigueur qu’en 2021.
Dans une note publiée en septembre, l’Unédic (l’organisme paritaire chargé d’assurer la gestion de l’assurance-chômage) a indiqué que ces mesures allaient toucher un chômeur indemnisé sur deux, soit plus de 1,3 million de personnes, permettant des économies sur les dépenses de plus de 6 milliards d’euros entre 2019 et 2022 (« Impact de la réforme de l’assurance-chômage 2019 »). Les deux premières mesures devraient notamment dégrader la situation d’au moins 710 000 personnes et concerner principalement les plus jeunes et ceux dont les salaires sont moins élevés que les autres. La troisième devrait concerner plus de 830 000 personnes et également réduire les droits de la même population. Ces mesures viennent s’ajouter à celles prévues en décembre 2018, destinées à réviser la procédure et l’échelle des sanctions applicables aux demandeurs d’emploi en cas de manquements à leurs obligations.
Pour justifier ce train de mesures extraordinairement punitives, le gouvernement invoque quatre raisons majeures : le chômage serait en train de beaucoup diminuer, des mesures de soutien seraient donc moins utiles ; le régime d’assurance-chômage serait considérablement endetté et connaîtrait un déficit structurel, il faudrait donc réduire les dépenses ; les règles d’indemnisation existantes, globalement très généreuses, permettraient à certains chômeurs de gagner plus en effectuant des allers et retours entre chômage et activité, il faudrait donc les revoir ; enfin, il faudrait inciter à revenir à l’emploi des demandeurs d’emploi tentés d’arbitrer en faveur du chômage.
L’influence des économistes néoclassiques
On dispose, sur chacune de ces questions, d’études qui mettent en évidence le caractère très douteux de ces justifications. D’abord, le chômage ne diminue que très lentement et les chômeurs de longue durée sont encore plus de 2,6 millions. Ensuite, plusieurs études ont mis en évidence que le déficit du régime n’était pas attribuable aux règles de droit commun mais venait de la prise en charge d’autres politiques par l’Unédic (« Dette de l’assurance-chômage : quel est le problème ? », Bruno Coquet, Note de l’OFCE n° 60, 2016). La générosité du régime est, quant à elle, toute relative : 41 % seulement des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi sont indemnisés par le régime d’assurance-chômage, dont 50 % touchent moins de 860 euros par mois, pour un taux de remplacement moyen de 72 %.
Mais c’est l’idée que les chercheurs d’emploi arbitreraient entre retour à l’emploi et chômage et qu’il faudrait renforcer les incitations qui est la plus critiquable. Elle est directement issue du changement de paradigme sur les causes du chômage qui s’est diffusé dans les années 1980 et 1990 sous l’influence des économistes néoclassiques. Selon ces derniers, les chômeurs compareraient le montant de leur allocation et le salaire proposé pour décider ou non de reprendre un emploi. Une manière d’augmenter l’incitation serait donc de diminuer les allocations et d’augmenter les sanctions.
Mais tant les expériences allemandes que britanniques – visant notamment à pousser les chômeurs de longue durée à prendre un emploi dans les secteurs à bas salaires – que les nombreuses études sur les effets d’un renforcement du contrôle de la recherche d’emploi ont mis en évidence le caractère contre-productif de telles mesures. En Allemagne et en Grande-Bretagne, elles se sont traduites par l’augmentation des taux de pauvreté et de travailleurs à bas salaires, et par un retour de la pauvreté des seniors (« The Long-Term Effects Of Job Search Requirements : Evidence From The UK JSA Reform », Barbara Petrongolo, Journal of Public Economics n° 93/11-12, 2009, et « Les nouvelles politiques de l’emploi au Royaume-Uni et en Allemagne », Jochen Clasen, Critique internationale n° 43, 2009).
D’autres études sur les effets des incitations à retourner à l’emploi ont mis en évidence toute une série de conséquences désastreuses : poussés à reprendre un emploi au plus vite, les chômeurs peuvent soit accepter un emploi de très mauvaise qualité, qui accroîtra la pauvreté dans l’emploi tout en donnant l’illusion que le taux de chômage diminue, soit se décourager et disparaître complètement des radars (« The General Equilibrium Impacts Of Unemployment Insurance », Ioana Marinescu, Journal of Public Economics n° 150, 2017).
Tout se passe comme si le gouvernement n’avait pas compris les racines de la colère et du malaise social français et se révélait incapable de modifier en cours de route un programme profondément marqué par l’empreinte néolibérale et l’influence des économistes néoclassiques qui ont accompagné l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron. Faudra-t-il une nouvelle mobilisation pour que l’on comprenne enfin que ce sont les emplois qui manquent et qu’une autre voie est possible : celle qui consisterait à créer des emplois à plein-temps payés décemment grâce à une relance de l’activité ciblée sur la transition écologique.