l’équilibre de l’impuissance, par Wolfgang Streeck

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L’ascension de Macron a ajouté de nouveaux aspects aux relations franco-allemandes, qui créent de nouvelles complications. Après l’arrivée au pouvoir de Macron en mai 2017, il est devenu évident sur la scène politique allemande qu’après deux présidents dont les mandats n’ont pas été renouvelés, Nicolas Sarkozy et François Hollande, il était le dernier rempart de l’Allemagne contre une France anti-allemande, « anti-européenne » et peut-être même anti-euro. Si Macron échouait, et était remplacé par Jean-Luc Mélenchon ou Marine Le Pen, ou d’autres « populistes » de gauche ou de droite, l’euro échouerait. Et comme Merkel ne se lasse jamais de le répéter : « Si l’euro échoue, l’Europe échoue ».

Paradoxalement, c’est sa vulnérabilité politique en France, en raison de son assise électorale réduite et de la fragilité de son mouvement-parti artificiel, qui donne à Macron un pouvoir de négociation sans précédent par rapport à l’Allemagne.26 Cela s’est reflété dans la prédominance des déclarations européennes de Macron en Allemagne pendant l’inter-règne post-électoral. Chaque fois que les pourparlers de coalition menaçaient de s’enliser, Merkel, les Verts et, plus tard, les dirigeants du SPD insistaient : l’Allemagne « doit une réponse » aux visions européennes « clairvoyantes » et « courageuses » de Macron et à sa « main tendue » (une phrase répétée encore et encore).

On ne saurait trop insister sur l’importance de « l’Europe » et de l’Allemagne pour Macron, y compris pour sa politique intérieure. Pour exprimer son sentiment d’urgence, Macron a prévu un discours public sur l’Europe pour le 25 septembre 2017, le lendemain des élections allemandes, s’attendant évidemment à ce que Merkel soit sûre de remporter un autre mandat d’ici là. Que le contenu du discours devant les étudiants de la Sorbonne ait été discuté avec Merkel au préalable, on ne peut le savoir ; il a certainement été soigneusement conçu pour convenir au « pro-européanisme » allemand tout en cachant les conflits derrière une rhétorique pouvant être décryptée, si tant est qu’elle le soit, seulement par les initiés. Dans son discours, Macron s’est engagé plus ouvertement qu’auparavant en faveur de la version allemande du modèle de l’européanisme français, sur la base d’une croyance dans l’effet salutaire que la réforme économique d’inspiration allemande aurait sur la France. Dans cette vision, les concessions allemandes ne seraient pas obtenues par une alliance politique avec d’autres pays méditerranéens, formant une majorité structurelle dans une zone euro « démocratisée » (comme l’envisage la gauche française), mais par une foi allemande restaurée dans le réformisme français. Comme première mesure de confiance, Macron a suggéré que la France et l’Allemagne renouvellent le Traité de coopération franco-allemande, signé le 22 janvier 1963 par Konrad Adenauer et Charles de Gaulle, également connu sous le nom de Traité de l’Élysée ou (en particulier en Allemagne) de Traité d’amitié franco-allemande. Cela a été accueilli avec enthousiasme en Allemagne pour sa valeur cérémonielle et sentimentale. Pour combler le vide pendant l’interrègne de Merkel, le Bundestag a organisé une célébration du cinquante-cinquième (!) anniversaire du Traité en janvier 2018, avec un discours du président de l’Assemblée nationale prononcé, dans un allemand impeccable, devant une salle comble. Plus tard le même jour, une délégation de membres du Bundestag a assisté à une session parallèle à Paris, où Wolfgang Schäuble s’est exprimé en tant que président nouvellement élu du Bundestag. Cette fois, cependant, l’auditorium était presque vide, ce que les médias allemands ont caché du mieux qu’ils ont pu.

La résolution commune des deux parlements adoptée à « l’anniversaire » du Traité comporte une liste presque infinie de projets communs « pratiques » (c’est-à-dire faciles à réaliser) – par exemple, faciliter toutes sortes d’échanges et de coopération transfrontalière locale, comme les garderies franco-allemandes dans les zones frontalières. Beaucoup de ces projets apparaissent également dans le discours de Macron à la Sorbonne, mais ils servent de rembourrage à une série d’initiatives de haute politique qui sont, à des degrés divers, délicates pour la partie allemande. Il s’agit notamment de la coopération militaire contre le terrorisme, qui doit s’accompagner d’une augmentation de l’aide au développement économique. Plus précisément, Macron propose une « capacité opérationnelle autonome » de l’UE, « en complément de l’OTAN », en développant et en étendant la coopération structurée permanente (pesco) entre les États membres de l’UE, inaugurée en 2016. Contrairement à l’OTAN, la nouvelle force de défense européenne pourrait être déployée n’importe où, pour n’importe quelle raison, et indépendamment des États-Unis. Pour l’Allemagne, cela implique probablement une présence plus forte des troupes terrestres allemandes dans les guerres postcoloniales de ce que l’on appelait autrefois la Françafrique.27

L’aversion du public envers les expéditions militaires dans des endroits éloignés est profondément ancrée en Allemagne. Bien que les Verts et le FDP insisteront sur un contrôle parlementaire strict, et que l’AfD et le Linkspartei s’opposeront tout court [en français dans le texte, NdT], en fin de compte Macron obtiendra ce qu’il veut, ne serait-ce que parce que c’est quelque chose qu’il doit obtenir. Il en va peut-être de même pour sa demande de mettre fin à l’immigration clandestine à travers les frontières extérieures de l’UE. Après divers incidents terroristes au début de 2018, Macron a pris une série de mesures pour réduire considérablement le nombre d’immigrants qui entrent en France. Amener « l’Europe » à fermer la frontière européenne serait une extension de sa politique nationale et la rendrait plus efficace. Cette politique est toutefois incompatible avec l’immigration à la Merkel par l’asile sans plafonnement, même la version édulcorée qui en a été faite dans l’accord de coalition de 2018. Mais si la protestation des sociaux-démocrates, des Verts et de la gauche est certaine, la CSU – maintenant en charge du ministère de l’Intérieur – et la direction du SPD seront reconnaissants aux Français d’avoir empêché une répétition de la politique de Merkel en matière de réfugiés en 2015 et paieront volontiers les contrôles plus stricts aux frontières européennes 28.

Les choses sont très différentes par rapport à l’autre grande initiative de Macron, probablement la plus chère à son cœur, qui appelle à l’achèvement rapide de « l’union bancaire » avec un budget séparé, un « ministre des finances » et un parlement pour la zone euro. Ce bouquet existe depuis un certain temps, sous différentes formes.29 Merkel, de manière caractéristique, l’avait bien accueilli publiquement tout en travaillant en interne pour le redéfinir en fonction des besoins et des intérêts de l’Allemagne. Ce qui l’a aidée, c’est que Macron s’était abstenu d’être trop précis sur des détails cruciaux, du moins en public. Selon la rumeur, cependant, l’union bancaire répartirait d’une manière ou d’une autre la responsabilité des créances non recouvrables, en particulier celles accumulées par les banques italiennes, dans toute l’Europe.30 Il a également été rapporté que le budget de la zone euro, financé par les impôts et, peut-être, la dette, représenterait jusqu’à 3 % du PIB de la zone euro.31 De plus, ce budget serait dépensé par le ministre européen des finances pour des « investissements » et une « solidarité européenne » d’une nature encore non précisée, telle que déterminée par une majorité parlementaire de la zone euro.32 Il est facile de voir que, d’un point de vue allemand, cela pourrait ouvrir la voie au contournement des limites de la dette nationale et permettre aux institutions de la zone euro d’assumer des dettes garanties, en fin de compte, par des États membres économiquement forts. Merkel, essayant de ne pas rendre la vie politique intérieure de Macron encore plus difficile, semble avoir été prête à concéder le ministère des finances et le budget, mais seulement à la condition que le premier soit chargé de faire respecter le Pacte fiscal européen, en particulier ses limites de dette nationale. Le budget, quant à lui, resterait modeste et ne pourrait être consacré qu’à des fins spécifiques, des détails à régler ultérieurement.33 De bien des façons, cela aurait transformé la proposition française en son contraire.

Comme nous l’avons indiqué, un thème récurrent pendant l’interrègne de Merkel était que l’Allemagne avait besoin d’un nouveau gouvernement dès que possible, afin de pouvoir répondre aux propositions de réforme européenne de Macron. Ce n’est toutefois qu’au printemps 2018 que les projets français ont commencé à être sérieusement explorés en Allemagne, et a fortiori discutés avec la France.34 On peut constater à quel point la question était difficile pour la politique post-électorale allemande en comparant les différents documents issus des discussions sur une nouvelle coalition. Le projet de la coalition « Jamaïque » du 15 novembre 2017 promettait « une contribution allemande adéquate au budget de l’UE » tout en excluant explicitement « les instruments de transferts automatiques ou de mutualisation de la dette ». C’était tout, quelques lignes sur une soixantaine de pages très denses. Deux mois plus tard, la CDU, la CSU et le SPD ont tenté de trouver un équilibre entre les concessions à l’UE et à la France. Ils ont promis à l’UE, entre autres choses, plus de pouvoirs pour le Parlement européen et des contributions allemandes plus élevées au budget général de l’UE. Au bénéfice de la France, ils se sont engagés « à renforcer et réformer la zone euro pour que l’euro résiste mieux aux crises mondiales ». A cette fin, ils ont envisagé de transformer « le mécanisme européen de stabilité en un Fonds monétaire européen, sous contrôle parlementaire et ancré dans le droit communautaire ». (Des institutions séparées, formelles ou informelles, pour la zone euro sont frappés d’anathème par la Commission.) Ils ont également engagé l’Allemagne à « aller de l’avant » avec la France seule « dans des domaines où l’UE à 27 États membres n’est pas capable d’agir ».

Cependant, un mois plus tard seulement, le vent avait commencé à tourner.35 L’accord de coalition, finalisé le 7 février et signé le 12 mars, n’a consacré que 4 pages, mais que les 4 premières sur 179 (!), à « Un nouveau départ pour l’Europe », suivant le protocole mais avec des modifications importantes. Plus prudent que son prédécesseur, il prévoyait « des dispositions budgétaires spécifiques pour la stabilisation économique et la convergence sociale, également pour soutenir les réformes structurelles dans la zone euro, comme point de départ possible d’un futur budget d’investissement de la zone euro ». De plus, contrairement au protocole, l’accord soulignait l’importance du Pacte de stabilité et de croissance et exigeait que « prise de risque et responsabilité » ne soient pas séparées. En ce qui concerne un futur Fonds monétaire européen, il a conservé le libellé du protocole mais a ajouté comme condition que « les droits des parlements nationaux restent intacts ».

Plus inquiétant encore il y eut le long retard du lancement officiel de Merkel IV. Les europhiles, et, sans doute, l’Élysée avaient réagi avec enthousiasme au fait que le SPD s’était assuré le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances. Mais il n’a fallu qu’une journée au pouvoir pour le nouveau poids lourd du SPD, Olaf Scholz, pour déclarer dans une interview dans un journal en référence à « l’Europe » que « un ministre des finances allemand est un ministre des finances allemand ».36 Scholz n’a également manqué aucune occasion de s’engager publiquement à respecter l’héritage de son prédécesseur d’un « schwarze Null » (un « déficit zéro »), c’est-à-dire un budget équilibré, pour toute la durée de la législature. Pour s’assurer qu’il était bien compris, il a reconduit l’architecte de la politique d’équilibre budgétaire de Schäuble, un certain Werner Gatzer, parmi ses quatre secrétaires d’État37.

Quelle profondeur a le gouffre qui se trouve devant pour les relations franco-allemandes est également indiquée par les sections du protocole CDU/CSU/SPD sur la politique budgétaire et l’accord de coalition, qui reflètent l’influence croissante de Scholz après le départ de Schulz, indiquent également la hauteur des obstacles qui se profilent pour les relations franco-allemandes. Ici, un excédent budgétaire de 46 milliards d’euros est prévu pour les quatre années du mandat (2018-21), dont la totalité est affectée à divers projets de politique intérieure.38 Aucune disposition n’est prévue pour des contributions plus élevées au budget de l’UE pour l’après Brexit39, et encore moins pour un Fonds monétaire européen ou un budget séparé pour la zone euro. Si, comme on le soupçonne, le budget de la zone euro doit être une facilité de contournement des limites de la dette nationale, par le biais de quelque chose comme les euro-obligations, le ministère des finances s’y opposera, ne serait-ce que parce que cela pourrait être considéré comme une violation de la constitution allemande. Comme le financement des taxes harmonisées à l’échelle européenne est loin d’être atteint, tout ce que l’Allemagne peut concéder, c’est une petite contribution fiscale, surtout symbolique, avec, peut-être, la promesse d’autres contributions à venir. On peut douter que ce sera suffisant pour Macron. De plus, la résistance allemande serait à la fois soutenue et exigée par une « Alliance du Nord » organisée par les Pays-Bas et comprenant l’Irlande, les trois pays scandinaves, les trois pays baltes et, en fait, l’Autriche, un groupe qui s’est réuni début mars pour exprimer sa préoccupation face à un rapprochement possible entre l’Allemagne et la France.40 D’autre part, si les modifications du traité n’aboutissent pas, la France pourrait inciter l’Allemagne à se rallier à ses réformes, en signe d’amitié franco-allemande et inviter d’autres pays à s’y joindre par la suite.

Dans l’état actuel des choses, toute dépense supplémentaire pour l’Europe demandée à l’Allemagne doit se retrouver dans le budget général et réduire ainsi les dépenses intérieures. Les transferts dissimulés aux États membres de l’UE par l’intermédiaire de la BCE, de la Banque européenne de développement ou d’un Fonds monétaire européen risquent d’être rendus publics par les deux partis d’opposition moins « qu’europhoriques », le FDP et l’AfD. Il en va de même pour le financement public de la BCE en contournement de Maastricht, pour lequel le gouvernement allemand peut être traduit devant la Cour constitutionnelle plus souvent qu’il ne l’a été dans le passé. Évidemment, toutes sortes d’autres manœuvres fiscales peuvent être imaginées pour faire des dotations à « l’Europe », surtout au nom de l’amitié franco-allemande. Mais avec la nouvelle composition du Bundestag et le SPD qui cherchent désespérément à renouer le contact avec les électeurs de la classe ouvrière et de la classe moyenne inférieure, la marge de manœuvre de Merkel semble extrêmement étroite.

Refonder l’Europe ?

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