Deutscher Bundestag - Koalition will das Personenbeförderungsrecht modernisieren
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Der Bundestag hat am Freitag, 5. März 2021, das Recht der Personenbeförderung reformiert. Dem Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD (19/26175) in der vom Verkehrsausschuss geänderten Fassung (19/27288) stimmten neben den Koalitionsfraktionen auch Bündnis 90/Die Grünen zu, während AfD, FDP und Linksfraktion dagegen votierten. Einen wortgleichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (19/26819, 19/26963) erklärte der Bundestag einstimmig für erledigt.
Änderungsantrag und Entschließungsantrag abgelehnt
Zuvor hatte das Parlament in zweiter Beratung bei Enthaltung der AfD einen Änderungsantrag der FDP (19/27294) zum Koalitionsentwurf abgelehnt. Darin hatten die Liberalen die Abschaffung der Rückkehrpflicht als Voraussetzung dafür gefordert, damit neue Mobilitätsanbieter erfolgreich am Mobilitätsmarkt agieren können.
In dritter Beratung lehnte der Bundestag schließlich einen Entschließungsantrag der AfD-Fraktion (19/27295) zum Gesetzentwurf ab, der für Anbieter plattformbasierter Mobilitätsangebote eine eigene Rechtskategorie forderte, um das Abstandsgebot zwischen Taxen- und Mietwagenverkehr zu gewährleisten und die Nutzung digitaler Mobilitätsangebote dennoch zu ermöglichen.
Gesetzentwurf von CDU/CSU und SPD
Ziel des verabschiedeten Gesetzentwurfs von Union und SPD (19/26175) ist es, neuen Formen der Mobilität einen rechtssicheren Rahmen zu geben. So soll durch die reguläre Zulassung eines „bedarfsgesteuerten Linienverkehrs“ – in Stoßzeiten oder im ländlichen Raum beispielsweise – den Verkehrsunternehmen eine zusätzliche Gestaltungsmöglichkeit des lokalen Angebots eingeräumt werden.
Um auch außerhalb des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) eine reguläre Genehmigungsfähigkeit neuer Bedienformen im Bereich geteilter Nutzungen (Ride Pooling, ähnlich wie Sammeltaxis) sicherzustellen, wird eine neue Gelegenheitsverkehrsform des „gebündelten Bedarfsverkehrs“ eingeführt. Dieser neuen Verkehrsform soll die Einzelsitzplatzvermietung ermöglicht werden, um Fahraufträge verschiedener Fahrgäste entlang ähnlicher Wegstrecken zu bündeln.
CDU/CSU: Innovationen ermöglichen und Bewährtes erhalten
In knapp zweijähriger Arbeit sei es gelungen, ein modernes und attraktives Personenbeförderungsrecht zu schaffen, „das Innovationen ermöglicht und Bewährtes erhält“, sagte Alois Rainer (CDU/CSU) zu Beginn der Debatte. Neue, digital basierte Mobilitätsangebote würden durch die Neuregelung rechtssicher ermöglicht, ohne dass es zu Wettbewerbsnachteilen für bisherige Anbieter komme. „Länder und Kommunen erhalten dazu entsprechende Steuerungsmöglichkeiten“, betonte der CSU-Abgeordnete.
Er stellte klar, das die Möglichkeit, Kunden spontan aufzunehmen, Taxis vorbehalten bleibe. Auch werde an der Rückkehrpflicht zur Betriebsstätte bei Mietwagen festgehalten. Die Kommunen könnten aber statt nur eines Betriebssitzes mehrere geeignete Abstellorte für Mietwagen zulassen. Verzichtet habe man auf die Vorbestellfrist bei Mietwagenbuchung. Neu geschaffen worden sei die Mobilitätsform Pooling – innerhalb und außerhalb des ÖPNV, sagte Rainer. Bedarfsgesteuerte Pooling-Dienste erfüllten für die Verkehrswende eine wichtige Funktion „an der Schnittstelle zwischen Individualverkehr und ÖPNV“.
AfD: Gesetz ist von politischer Feigheit geprägt
Von Flickschusterei sprach hingegen Dr.-Ing. Dirk Spaniel (AfD). „Das Gesetz ist auch von politischer Feigheit geprägt“, sagte er. Immer da, wo es darum gehe, politisch Farbe zu bekennen, würden die Entscheidungen auf die kommunale Ebene verschoben. Der AfD-Abgeordnete machte deutlich, dass auch seine Fraktion für den Schutz des Taxigewerbes sei. Es sei aber nicht zu verhindern, dass es neue Angebote gebe, die von den Menschen auch angenommen würden. Daher brauche es Chancengleichheit zwischen dem traditionellen Taxi, den Mietwagenvermittlungsdiensten wie Uber und dem ÖPNV-Angebot.
„Wir wollen, dass der Kunde letztendlich frei entscheiden kann“, sagte Spaniel. Außerdem müsse es auch bei den Vermittlungsdienstleistern „gewisse Sozialstandards“ geben. Eine staatliche verfügte Verknappung des Angebots lehne seine Fraktion aber ab. „Wir sind schließlich nicht in der DDR“, so Spaniel.
SPD: Digitalisierung treibt die Mobilitätswende
Das Gesetz sei notwendig und könne sich auch sehen lassen, befand Sören Bartol (SPD). Anders als bei der letzten Reform des Personenbeförderungsrechts sei derzeit eine dynamische Veränderung des Mobilitätsmarktes und des Verkehrsangebotes zu verzeichnen. „Der Mobilitätsbereich hat sich durch die Digitalisierung und die klimapolitischen Herausforderungen extrem gewandelt“, sagte Bartol. Gerade die Digitalisierung eröffne neue Möglichkeiten und sei Treiberin der Mobilitätswende. Gleichzeitig seien neue Verkehrsangebote entstanden, die die etablierten Verkehrsformen und damit einen funktionierenden Personenverkehrsmarkt bedrohten.
„Ohne eine neue Regulierung des Marktes würden wir in eine kaum kontrollierbare Konkurrenz zwischen klassischem ÖPNV und dem Taxibereich hineingeraten“, sagte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der SPD. Das würde zu einem hohen Risiko für die Beschäftigten führen, indem soziale Standards durch Dumping-Angebote unterlaufen würden. Seine Fraktion, so Bartol, hätte sich eine klarstellende Formulierung zu den Vorgaben für Sozialstandards im ÖPNV gewünscht. Dazu habe es aber unterschiedliche Meinungen innerhalb der Koalition gegeben.
FDP: Überbürokratisiertes und wettbewerbsfeindliches Gesetz
Torsten Herbst (FDP) verwies darauf, dass am Anfang der Reformbemühungen ein moderner Rechtsrahmen für alle Bereiche der Personenbeförderung geplant gewesen sei. „Was jetzt vorliegt, ist kein Aufbruch in das 21. Jahrhundert und auch kein Aufbruch in das Digitalzeitalter“, kritisierte er. Die Novelle atme vielmehr „den Geist, der die Faxgeräte in deutschen Amtsstuben am Leben erhält“. Das Gesetz sei völlig überbürokratisiert und wettbewerbsfeindlich. Es zementiere Besitzstände und unterdrücke Innovationen.
„Es ist ein Gesetz der verpassten Chancen“, urteilte der FDP-Abgeordnete. Verlierer des Ganzen seien die Verbraucher, denen vorenthalten werde, was im europäischen Ausland längst gängig sei: Neue Angebote, mehr Auswahl, besserer Service und lukrative Preise. So werde es nicht gelingen, die Menschen davon zu überzeugen, ihr Auto öfter mal stehen zu lassen, sagte Herbst.
Linke: Anbieterwettbewerb auf dem Rücken der Beschäftigten
Statt den ÖPNV zu unterstützen, setze die Koalition auf „Markt vor Daseinsvorsorge“, bemängelte Sabine Leidig (Die Linke). Wenn mit einem Rufbus On-Demand oder einer Vermittlungsplattform oder einem Sammeltaxi (Ride-Pooling) Gewinn gemacht werden könne, würden die Modelle auch laufen. Daher gebe es Angebote wie Moia oder Uber auch dort, wo der Bedarf am geringsten sei: in den Städten. Das Problem sei, dass dort auch der ÖPNV mit Gewinn fahren könne. In den dünnbesiedelten ländlichen Regionen aber, wo es einen großen Bedarf gebe, ließen sich die privaten Anbieter nicht blicken.
Solche eine Rosinenpickerei werde durch das Gesetz nicht ausgeschlossen, kritisierte sie. Die Linken-Abgeordneten sagte außerdem, der Wettbewerb zwischen den Mobilitätsanbietern finde auf dem Rücken der Beschäftigten statt. Die Festlegung gesetzlicher Sozialstandards sei längst überfällig. Stattdessen werde mit Uber und Co. noch eine Tür für prekäre Beschäftigungsverhältnisse aufgemacht.
Grüne: Preisuntergrenzen gegen Unterbietungswettbewerb
Es gebe nun einen tragfähigen Kompromiss, der wichtig für die gesamte Branche und die Fahrgäste sei und dem seine Fraktion zustimmen werde, sagte Stefan Gelbhaar (Bündnis 90/Die Grünen). „Das Taxigewerbe wird mit diesem Kompromiss bestehen“, schätzte er ein. Auch weil die Taxitarife flexibler würden und die Rückkehrpflicht für die Mietwagen bleibe.
„Auf unseren Druck hin können Mietwagenangebote wie Uber strenger reguliert werden“, betonte der Grünen-Abgeordnete. Plattformanbieter müssten sich jetzt, wie alle anderen auch, eine Genehmigung holen: „Und das ist gut so.“ Seine Fraktion habe auch Anti-Dumping-Regeln durchgesetzt. Preisuntergrenzen würden dem Unterbietungswettbewerb einen Riegel vorschieben, sagte Gelbhaar.
Minister: Moderner Mobilitätsmix
Zufrieden mit dem gefundenen Kompromiss zeigte sich auch Bundesverkehrsminister Andreas Scheuer (CSU). Es gebe nun einen innovationsfreundlichen Rechtsrahmen, in dem sich alle Mobilitätsangebote einfügen könnten.
„Von diesem modernen Mobilitätsmix profitieren die Städte, die ländlichen Regionen, die Menschen und auch die Umwelt“, sagte der Minister.
Digitale Angebote nur für den Bestellmarkt
Dem Gesetzesbeschluss zufolge dürfen digitalbasierte Angebote für gebündelten Bedarfsverkehr ausschließlich den Bestellmarkt bedienen. Sie unterliegen nicht der Betriebs- und Beförderungspflicht und sind grundsätzlich auch nicht zur Rückkehr zum Betriebssitz verpflichtet. „Um die öffentlichen Verkehrsinteressen vor Ort zu schützen, erhalten die Kommunen die notwendigen Steuerungsmöglichkeiten sowie die Möglichkeit, die von den neuen Angeboten zu erfüllenden Standards selbst festzulegen“, heißt es im Gesetzentwurf.
Zugleich wurden einzelne Regelungen zum Taxen- und Mietwagenverkehr geändert. Festgehalten wird an der Rückkehrpflicht für auftragslose Mietwagen wie beispielsweise Fahrzeugen des Mietwagenvermittlers Uber zum Betriebssitz. Die Rückkehrpflicht kann jedoch durch Festlegung weiterer Abstellorte ab einer bestimmten Distanz zum Hauptbetriebssitz näher ausgestaltet werden.
Navigationsgerät statt Ortskundeprüfung für Taxifahrer
Um das Taxigewerbe regulatorisch zu entlasten, wird den Genehmigungsbehörden die Möglichkeit eingeräumt, die Taxitarifpflicht für den Bestellmarkt durch Einführung eines kommunal festgelegten Tarifkorridors mit Höchst- und Mindestpreisen zu lockern sowie zu häufig frequentierten Zielen wie etwa Messen, Flughäfen und Bahnhöfen Streckentarife festzulegen.
Abgeschafft wurde die Ortskundeprüfung für Taxifahrer, eingeführt hingegen die Pflicht, ein dem Stand der Technik entsprechendes Navigationsgerät vorzuhalten.
Änderungen im Verkehrsausschuss
Der federführende Verkehrsausschuss hatte am 3. März 2021 einen Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen zu ihrem eigenen Gesetzentwurf angenommen und damit Anregungen des Bundesrates aufgegriffen.
Unter anderem wird künftig in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern die Genehmigungsbehörde zum Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen die in ihrem Bezirk geltenden Regelungen für den gebündelten Bedarfsverkehr auch auf den Verkehr mit Mietwagen anwenden können, „wenn per App vermittelter Verkehr mit Mietwagen einen Marktanteil von 25 Prozent am Fahrtaufkommen im Gelegenheitsverkehr mit Taxen, Mietwagen und gebündeltem Bedarfsverkehr überschreitet“.
Linienbedarfsverkehr und gebündelter Bedarfsverkehr
Durch eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes führte der Bundestag sowohl eine neue Form des Linienverkehrs innerhalb des ÖPNV, den sogenannten Linienbedarfsverkehr, als auch eine neue Form des Gelegenheitsverkehrs außerhalb des ÖPNV, den sogenannten gebündelten Bedarfsverkehr, ein.
Einzelne Regelungen zum Taxen- und Mietwagenverkehr wurden zudem geändert. Die Änderungen sind dabei so ausgestaltet, dass zwischen den unterschiedlichen Beförderungsformen ein fairer Ausgleich gewahrt bleibt und die Länder oder die nachgeordneten Kommunen entsprechende Steuerungsmöglichkeiten erhalten, heißt es im Gesetzentwurf.
„Motorisierten Individualverkehr in den Städten reduzieren“
Zur Begründung schreiben die Fraktionen, dass plattformbasierte On-Demand-Mobilitätsdienste das Potenzial besitzen würden, den motorisierten Individualverkehr in den Städten zu reduzieren und die Menschen in ländlichen Räumen mit effizienten und bezahlbaren Mobilitätsleistungen zu versorgen.
Durch die reguläre Zulassung eines bedarfsgesteuerten Linienverkehrs werde den Verkehrsunternehmen eine zusätzliche Möglichkeit eingeräumt, das lokale Angebot zu gestalten.
Entschließung verabschiedet
Mit der Mehrheit von CDU/CSU, SPD und Grünen gegen die Stimmen von AfD und FDP bei Enthaltung der Linken verabschiedete der Bundestag eine Entschließung. Darin wird die Bundesregierung aufgefordert, die Verordnung über die Befreiung bestimmter Beförderungsfälle von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes (sogenannte Freistellungsverordnung) zu überarbeiten, um Abschlepp- und Pannendienste bei der Mitnahme von havarierten Personen in Abschleppfahrzeugen vom Ort der Panne von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes freizustellen.
Darüber hinaus sollen das Bundesministerium für Arbeit und Soziales und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ein gemeinsames Rechtsgutachten zur Untersuchung der Regelungen zur Absicherung von Sozialstandards im Mobilitätsgewerbe vorlegen. Das Gutachten soll vor allem die neue Verkehrsform „gebündelter Bedarfsverkehr“ und die eigenwirtschaftlichen Verkehre im öffentlichen Personennahverkehr umfassen. Das Gutachten soll dem Bundestag zur Unterrichtung und Beratung übermittelt werden.
Oppositionsinitiativen abgelehnt
Abgelehnt wurden nach einstündiger Aussprache ein Antrag der FDP für ein „Update für das Personenförderungsgesetz“ (19/26186) und zwei Anträge der Linken zur Regulierung von Mietwagen wie Uber (19/26173) sowie zum Schutz des Taxigewerbes (19/10350). Beim FDP-Antrag enthielt sich die AfD, die übrigen Fraktionen außer den Antragstellern stimmten dagegen. Beim Mietwagen-Antrag der Linken (19/26173) enthielten sich die Grünen, die übrigen Fraktionen außer den Antragstellern stimmten dagegen. Zu beiden Anträgen lag eine Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses vor (19/27288).
Beim Antrag der Linken zum Taxigewerbe (19/10350) enthielten sich AfD und Grüne, die übrigen Fraktionen außer den Antragstellern lehnten ihn ab. Auch dazu lag eine Beschlussempfehlung des Verkehrsausschusses vor (19/15195). Mit den Stimmen aller übrigen Fraktionen wurde schließlich ein Antrag der AfD zu Nutzungslizenzen für Fahrplandaten (19/22436) abgelehnt, zu dem der Verkehrsausschuss ebenfalls eine Beschlussempfehlung (19/23531) abgegeben hatte.
Abgelehnter Antrag der AfD
„Digitaler Staat für mehr Nachhaltigkeit - Echtzeitfahrgastinformationen des öffentlichen Personennahverkehrs unverzüglich integrieren“ lautete der Titel des abgelehnten Antrags der AfD-Fraktion (19/22436). Darin sollte die Bundesregierung unter anderem aufgefordert werden, vorrangig einen nationalen, digitalen Verkehrsinformationsverbundes mit dem Ziel einer harmonisierten Bereitstellung von Soll- und Ist-Fahrplandaten über eine Plattform aufzubauen.
Außerdem müssten Anbieter konzessionspflichtig betriebener ÖPNV-Leistungen verpflichtet werden, ihre Fahrplandaten unter einer standardisierten Nutzungslizenz diskriminierungsfrei zu veröffentlichen. Bedarfsträger von Fahrplandaten sollten diese kostenfrei und ohne Zweckbindung nutzen dürfen. „Dies soll bei Neuvergabe oder Verlängerungen von Gebiets- und Streckenkonzessionen zum Vertragsbestandteil werden“, verlangte die AfD-Fraktion.
Abgelehnter Antrag der FDP
Die abgelehnte Antrag der FDP-Fraktion mit dem Titel „Update für das Personenbeförderungsgesetz – Chancen der Digitalisierung nutzen“ (19/26186) zielte darauf ab, „ein Level-Playing-Field für alle Mobilitätsdienstleister“ zu schaffen, „um den Wettbewerb zu beleben und das Potenzial innovativer Mobilitätsdienste für eine gesteigerte Effizienz des Personenverkehrs, die Entlastung der Infrastruktur sowie den Schutz der Umwelt zu nutzen“.
Die Bundesregierung sollte deshalb „faire Wettbewerbsbedingungen“ für alle Marktteilnehmer schaffen. Es gelte Wettbewerbsverzerrungen abzuschaffen, schrieb die Fraktion.
Erster abgelehnter Antrag der Linken
Die Fraktion Die Linke drang in ihrem ersten abgelehnten Antrag (19/26173) auf eine Regulierung sogenannten Pooling-Dienste, die ausschließlich als Teil beziehungswiese zur Ergänzung des ÖPNV zugelassen werden sollen. Insofern sollte die vorgesehene neue Kategorie des gebündelten Bedarfsverkehrs nicht gesetzlich eingeführt werden. Zudem sollten verbindliche Beförderungsentgelte für Mietwagen eingeführt werden, wie sie für den gebündelten Bedarfsverkehr vorgesehen sind.
Darüber hinaus forderte die Fraktion soziale Standards im Mietwagengewerbe und bei gebündelten Bedarfsverkehren festzusetzen. Damit sollte sichergestellt werden, dass das Personal der Bedarfsverkehre zu den gleichen Lohn- und Arbeitsbedingungen beschäftigt wird wie das Personal des öffentlichen Personennahverkehrs.
Zweiter abgelehnter Antrag der Linken
Die Linksfraktion forderte in ihrem zweiten abgelehnten Antrag (19/10350) von der Bundesregierung Maßnahmen, um das Taxigewerbe zu schützen. Mit der Liberalisierung bei den Mietwagendiensten, mit dem Wegfall des Pooling-Verbots (Sammeln von Fahrgästen mit ähnlichem Ziel) und der Rückkehrpflicht (keine Aufnahme von Fahrgästen unterwegs) würden absehbar „finanzstarke Töchter von Automobilkonzernen“ in den Taximarkt eindringen und das bereits jetzt unter Druck stehende Taxigewerbe weiter schwächen. Ohne Auflagen bezüglich einer Beförderungspflicht und festgesetzter Tarife würden Mietwagendienste vorrangig profitable Strecken bedienen und Taxidienste mit Dumpingpreisen aus dem Markt drängen können, warnte die Linksfraktion.
Das Taxigewerbe sei aber „unverzichtbarer Bestandteil des öffentlichen Personennahverkehrs“. Es leiste in Ergänzung der Linienverkehre des ÖPNV einen wichtigen Beitrag zur Abdeckung mit Mobilitätsangeboten und unterliege der Beförderungspflicht und festen Preisen, hieß es in dem Antrag. Dies ermögliche beispielsweise chronisch kranken oder betagten Menschen in ländlichen Räumen eine gesicherte Mobilität „ohne Ausnutzung ihrer Notsituation durch überhöhte Preise“.
„Am Pooling-Verbot für Mietwagen festhalten“
Die Bundesregierung sollte daher aufgefordert werden, am Pooling-Verbot für Mietwagen und an der Rückkehrpflicht des Mietwagengewerbes festzuhalten und eine Kontrolle der Einhaltung dieser Vorschriften sicherzustellen. Sie sollte zudem auf die Möglichkeit der Einführung bedarfsgesteuerter ÖPNV-Ride-Pooling-Dienste (Sammeltaxis) für kommunale Verkehrsunternehmen als Sonderform des Linienverkehrs hinwirken, die der Betriebs- und Beförderungspflicht sowie den Vorschriften über die Beförderungsentgelte und -bedingungen unterliegen.
Die Linksfraktion forderte darüber hinaus, soziale Standards im Mietwagengewerbe festzusetzen, welche die stark verbreitete prekäre Entlohnung und Nichteinhaltung arbeitsrechtlicher Vorschriften zurückdrängen. Benötigt werde zudem eine höhere Kontrolldichte des Zolls im Mietwagengewerbe, um Schwarzarbeit, Lohndumping und Steuerhinterziehung wirksamer zu bekämpfen, hieß es in dem Antrag. (hau/vom/sas/05.03.2021)