Gouverner par les crises
Dans l’imaginaire occidental du XXe siècle, l’État a revêtu le képi du policier, la blouse de l’infirmière et le costume du planificateur. Fort d’une bureaucratie toujours plus instruite et nombreuse, il organisait la société d’un poing de fer et d’une main de velours. Mais, depuis une vingtaine d’années, un État dépossédé de ses moyens improvise une tout autre chorégraphie.
L’État peut confiner sa population, faire inspecter les filets à provisions par des agents de police, fermer les frontières et dépenser « quoi qu’il en coûte », réquisitionner masques et infirmières — puis imposer un passe sanitaire — au nom de la lutte contre la pandémie de Covid-19 en 2020. Il peut nationaliser les banques pendant la tempête des subprime en 2008, s’asseoir sur les obligations budgétaires et financières européennes lors la crise de l’euro en 2012-2015, puis piétiner le fétiche de la stabilité monétaire en incitant la Banque centrale européenne (BCE) à faire chauffer la planche à billets. Il peut incarcérer sans jugement les suspects de terrorisme, perquisitionner sans contrôle juridictionnel préalable, positionner des blindés sur les Champs-Élysées contre les « gilets jaunes » en 2018, exproprier les oligarques (russes, pas français…). Il peut infliger des traitements inhumains aux réfugiés afghans ou syriens à Calais et accueillir des Ukrainiens à bras ouverts. Il peut interdire des médias prorusses et accepter la persécution de Julian Assange, qui a révélé des crimes de guerre américains (lire « Cajoler Pinochet, briser Assange »).
L’État peut tout.
Tout ? Tiens donc ! Depuis le milieu des années 1980, chacun dépeint au contraire un État débile, démantelé (1), submergé, organisateur de sa propre impuissance. N’a-t-il pas détruit ses outils de planification, disloqué des administrations performantes (l’équipement, les douanes), renoncé à sa politique industrielle en privatisant depuis 1985 quelque mille entreprises publiques où travaillaient plus d’un million de salariés — banques, assurances, industrie lourde, communication, énergie, etc. — au point de diviser par deux la part du public dans l’emploi salarié total (de 10,1 % à 4,9 % en 2016) (2) ?
N’a-t-il pas abdiqué sa souveraineté monétaire en faveur de la BCE, amputé ses revenus en baissant de moitié le taux de l’impôt sur les sociétés (de 50 % à 25 %), et d’un tiers le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu (de 65 % à 45 %) entre 1985 et 2022 ? Ne s’est-il pas ravalé au rang de garant des lois du marché en signant les traités européens qui sacralisent la concurrence ? N’a-t-il pas abandonné sa politique étrangère autonome, aligné son appareil diplomatique sur les priorités américaines et réintégré docilement le commandement militaire de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), déserté par le général de Gaulle en 1966 ? Assurément. Et, jusqu’à une date récente, les dirigeants politiques s’en félicitaient.
Mais comment cet État impotent peut-il en faire autant ? Quelle magie lui donne tout pouvoir sans moyens ?
Ce mode d’action, c’est le gouvernement par la crise. Ou plutôt par les crises : l’une succède à l’autre ; chacune impose son état d’urgence ; toutes appellent l’intervention de l’ours étatique dont on avait depuis longtemps vendu la peau. C’est par un geste exorbitant du droit commun que la puissance publique américaine, c’est-à-dire le contribuable, rachète en 2008 pour 700 milliards de dollars de créances douteuses afin de sauver un système financier failli par les conséquences de la dérégulation. Entre 2009 et 2015, une logique identique pousse les États à faire briser par les institutions de l’Union les tables de la loi économique européenne : critères de Maastricht pulvérisés, mutualisation de l’endettement public ou son refinancement par la banque centrale, émission monétaire à guichet ouvert, sauvetages d’États membres menacés de faillite par les marchés, contrôle des capitaux en Grèce et à Chypre.
Desserrement du corset réglementaire
Un capitalisme convulsionnaire — ironie de la fin de l’histoire — a suivi la glaciation de la guerre froide, plutôt que la « mondialisation heureuse » promise par les intellectuels de cour. Une partie de la planète a vécu ces trente dernières années comme une succession de soubresauts : « thérapie de choc » et chômage de masse dans les pays de l’ex-bloc soviétique, effondrement financier en Russie et dans le Sud-Est asiatique en 1998, explosion de la bulle Internet en 2000, attentats du 11 septembre 2001, faillite de l’Argentine cette même année, « grande récession » de 2008-2009, « printemps arabes », crise de la dette européenne en 2012-2015, pandémie de Covid-19, catastrophes climatiques, sans parler des interventions militaires occidentales en Somalie, Irak, Afghanistan, Libye, etc.
Qu’elle soit économique, monétaire, sociale, géopolitique, environnementale ou sanitaire, la crise contraint la puissance publique à agir vigoureusement. Même l’État fédéral allemand, réputé indécis, n’hésite pas à exproprier en avril dernier Gazprom Germania, filiale du conglomérat russe, à lui injecter 10 milliards d’euros d’argent public, puis à renflouer l’opérateur gazier Uniper déstabilisé par les sanctions des pays occidentaux prises contre la Russie. Dans ces instants de périls, le corset réglementaire se desserre un peu. « Les règles budgétaires européennes resteront suspendues en 2023 », titre le quotidien économique Les Échos (24 mai 2022) : la Commission « veut laisser aux États assez de latitude pour amortir l’impact de la guerre et sortir des hydrocarbures russes ».
Or, pour agir, le gouvernement de crise doit contourner les obstacles à son intervention qu’il a lui-même érigés. Première entrave : un corps administratif rongé jusqu’à l’os par l’austérité et les réorganisations incessantes. Alors, plutôt que de regarnir la fonction publique, l’exécutif recourt aux banquiers d’affaires (chargés en juillet du dossier de recapitalisation d’Électricité de France, EDF (3)) et aux cabinets de conseil. Qui se met en quête d’un repreneur pour l’usine de bouteilles d’oxygène à usage médical de Gerzat (Puy-de-Dôme) en février 2021 ? Non pas le ministère de l’économie mais le cabinet PwC. Qui organise la logistique vaccinale en décembre 2020 ? Non pas les services publics mais le cabinet Citwell.
Deuxième entrave : la kyrielle de lois nationales ou européennes qui soumettent l’action publique au respect des règles du marché — rigueur budgétaire, libre accès à la commande publique. En temps ordinaire, tout dirigeant qui s’en affranchit risque l’étiquette de « populiste irresponsable ». En état d’urgence, seuls les pisse-froid vétilleux s’y conforment. Entre mars 2020 et mai 2021, Citwell et son homologue JLL reçoivent dix-huit commandes pour un montant total de 8 millions d’euros sans mise en concurrence, une obligation pourtant sacrée du droit de la commande publique. L’argent « magique » apparaît, mais pour le privé : « Les ministères sociaux ont multiplié par vingt le montant de leurs dépenses de conseil en stratégie et organisation, dans le contexte de la crise sanitaire (4). » McKinsey obtient 12,3 millions d’euros de missions, dont l’organisation de la campagne vaccinale, alors que ses consultants coûtent en moyenne sept fois plus cher qu’un haut fonctionnaire (2 708,26 euros par jour en moyenne, contre 362 euros). Pareille pratique se retrouve au Royaume-Uni, où, entre le référendum de 2016 et avril 2019, pour préparer le Brexit, le gouvernement a dépensé 115 millions d’euros en missions de conseil (5).
Expression chimiquement pure de l’État néolibéral et de son interventionnisme de marché, le gouvernement de crise centralise temporairement la coordination des conduites — mais à la seule fin de rétablir son autolimitation. Le coût des mesures publiques de soutien et de relance prises depuis mars 2020 a atteint 157 milliards d’euros, soit plus que les budgets 2019 cumulés de l’enseignement, de l’écologie, de la défense, de la police et de la justice. Le Trésor public a rémunéré jusqu’à la moitié des salariés français. Pour autant, ce geste politique et souverain visant à financer l’économie ne consiste pas pour la puissance publique à piloter celle-ci, mais à solvabiliser le secteur privé : le fonds de solidarité créé par le gouvernement pendant la crise sanitaire a abondé la trésorerie de plus d’une entreprise sur deux. Et, alors que sa dette gonflait sous l’effet de ces mesures — indemnisation de l’activité partielle, couverture des pertes de chiffre d’affaires — comme de l’affaissement des recettes fiscales, l’État a encore pu garantir 145 milliards d’euros de prêts souscrits par plus de 700 000 sociétés privées (6).
Trahir le marché pour sauver les marchands, tel pourrait être la devise d’un État-pompier éteignant avec l’argent public les flammes qui menacent le privé : le renflouement sans condition des banques fut payé par l’austérité et, bientôt quinze ans après le début de la crise des subprime, la finance dérégulée prospère. En 2020, le financement public du secteur privé a sauvé le petit patronat de l’hôtellerie-restauration et l’artisanat, mais l’hôpital public et son personnel agonisent. Alors que le retour à la routine sonnera l’heure de l’austérité pour l’administration, les chefs d’entreprise bénéficieront toujours des cajoleries de l’exécutif. Ministre des finances, M. Emmanuel Macron ne mobilisait-il pas déjà, en 2014-2015, les ressources de l’État central pour court-circuiter les règles de la concurrence comme celles du droit du travail et favoriser l’implantation en France de l’entreprise américaine Uber (7) ?
Au printemps 2020, l’aberration des chaînes d’approvisionnement tendues et étendues en Asie avait conduit le gouvernement à réquisitionner des stocks et à prendre le contrôle temporaire de la distribution. Maintenant que nous y sommes, le « monde d’après » promis par le président de la République le 13 avril 2020 ne comporte ni relocalisations de la filière pharmaceutique, ni contrôle public des biens et des services critiques : tout reprend comme avant.
Avec la crise énergétique induite par les sanctions européennes contre la Russie, l’astuce devient voyante. Début juillet, l’État français envisageait de nationaliser les dettes d’EDF (après avoir privatisé en 2020 les bénéfices de la Française des jeux), cependant que la Commission européenne reconsidérait subitement sa philosophie des subventions publiques : pressée de réduire la dépendance au gaz russe des Vingt-Sept, elle « consultera les États membres sur les besoins et la portée d’un nouvel encadrement temporaire de crise des aides d’État visant à octroyer des aides aux entreprises touchées par la crise (8) ».
Trente ans après la chute du mur de Berlin, un « Comité de salut privé » installé par les classes dominantes préside aux destinées de la plupart des pays occidentaux. L’irruption de cette forme de gouvernement diffère de l’« état d’exception permanent » analysé par le philosophe Giorgio Agamben (9) : si l’une et l’autre suspendent la norme en imposant la prévalence du politique sur le droit, Agamben se concentre sur le pouvoir de police et l’obsession sécuritaire, alors que le Comité de salut privé statue indifféremment sur l’approvisionnement en papier toilette pendant la pandémie de Covid-19 et sur l’écrasement des « gilets jaunes ».
Le rôle de la politique revigoré
Il ne s’agit pas non plus de la « stratégie du choc » au nom de laquelle, selon l’essayiste Naomi Klein, des gouvernements instrumentalisent la sidération consécutive à une catastrophe pour mener réformes capitalistes et guerres impériales. Le Comité de salut privé intervient dans un monde déjà néolibéralisé pour tenter d’atténuer les contradictions d’un ordre économique qui génère le chaos. Mais, comme la stratégie du choc, son action suppose une mobilisation médiatique de grande ampleur pour élever un problème au rang de « crise majeure », installer un sens de l’urgence et accompagner les décisions extraordinaires destinées à y faire pièce. Cette forme de pouvoir ne procède pas non plus de la logique de radicalisation du néolibéralisme à la faveur de secousses qui auraient dû le voir tomber, comme l’avaient avancé à propos de la crise financière de 2008 les philosophes Pierre Dardot et Christian Laval (10) : elle ne vise plus tant à défaire les acquis sociaux de l’après-seconde guerre mondiale qu’à débloquer temporairement les freins à l’action politique introduits par les réformes néolibérales elles-mêmes.
Ce gouvernement de la panique qui apaise les effets dont il a servi les causes restera sans doute la marque d’une époque, celle de la mondialisation triomphante. L’État s’y trouvait relégué au rang d’anachronisme au profit des institutions transnationales instituant marchés concurrentiels, monnaies fortes, rigueur budgétaire et délocalisations — au détriment des peuples. La montée des tensions géopolitiques et les ruptures que celles-ci provoquent sur les chaînes mondiales d’approvisionnement revigorent le rôle de la politique, le sens de la souveraineté et les colères populaires. Mais il manque encore à ces dernières une traduction politique puissante pour que le Comité de salut privé cède enfin la place à un Comité de salut public.
Pierre Rimbert & Grégory Rzepski
Respectivement membre de la rédaction du Monde diplomatique et haut fonctionnaire.
(1) Laurent Bonelli et Willy Pelletier (sous la dir. de), L’État démantelé, La Découverte - Le Monde diplomatique, Paris, 2010.
(2) Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), Tableaux de l’économie française, édition 2020, et Cour des comptes, L’État actionnaire, janvier 2017.
(3) « L’État mobilise 13 milliards d’euros pour EDF… et d’autres opérations », La Tribune, Paris, 7 juillet 2022.
(4) Éliane Assassi, « Un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques », rapport du Sénat fait au nom de la commission d’enquête sur les cabinets de conseil, Paris, n° 578, tome I (2021-2022), 16 mars 2022.
(5) National Audit Office, « Departments’ use of consultants to support preparations for EU exit », 7 juin 2019.
(6) Cour des comptes, La Situation et les perspectives des finances publiques, juin 2021 ; Hind Benitto, Benjamin Hadjibeyli et Matéo Maadini, « Analyse des prêts garantis par l’État à fin 2021 » (PDF), Trésor-éco, Paris, n° 303, mars 2022.
(7) « Révélations sur un “deal” secret à Bercy entre Macron et Uber », Le Monde, 12 juillet 2022.
(8) « REPowerEU : action européenne conjointe en faveur d’une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable », Commission européenne, 8 mars 2022.
(9) Giorgio Agamben, État d’exception, Seuil, Paris, 2003.
(10) Pierre Dardot et Christian Laval, Ce cauchemar qui n’en finit pas, La Découverte, Paris, 2016.
