Introduzione
Si prevede che il fenomeno senza precedenti di crescita dei flussi migratori verso l’Europa durerà per decenni a causa delle varie dinamiche geopolitiche nel vicinato e oltre (principalmente Medio Oriente e Nord Africa, Sahel, Corno d’Africa): sfide alla sicurezza e instabilità regionale, deterioramento dell’ambiente economico e sociale, povertà e disoccupazione, cambio climatico ecc. La sfida migratoria sta seriamente minando i pilastri fondamentali dell’integrazione europea (es. l’integrità dell’area Schengen) e la solidarietà tra gli Stati membri.
La complessità di tale sfida è legata alla natura mista dei flussi (sia rifugiati che migranti economici). Le azioni adottate sulla rotta orientale devono affrontare flussi misti con una componente maggiore di rifugiati dovuti alla guerra civile in Siria. I flussi che passano per la rotta del Mediterraneo centrale sono composti principalmente da migranti economici e ci si aspetta una loro durata sul medio-lungo termine. L’Unione deve essere pronta ad affrontare entrambe le sfide (la seconda si prevede durerà per decenni) così come l’apertura di altre possibili rotte (es. nord-est)
Al tempo stesso, se ben gestita, la migrazione può rappresentare un’opportunità sia per l’Unione che per i paesi partner, in termini di crescita economica e sviluppo,, e per un’Europa che invecchia in termini di sostenibilità del sistema di sicurezza sociale.
Lezioni apprese
Recentemente sono state discusse a livello dell’UE diverse iniziative e proposte legislative per affrontare la sfida, perlo più concentrandosi sulla dimensione interna, come:
costruire la Guardia di frontiera europea;
riformare il Sistema comune di asilo che dovrebbe portare ad ambiziose proposte legislative;
le Decisioni sulla relocation adottate nel 2015;
l’intenzione della Commissione di non mettere i costi per la gestione dell’attuale crisi nel patto di stabilità e crescita;
la Comunicazione “Back to Schengen” e la recente proposta di “Smart Borders”.
Tuttavia queste misure costituiscono solo una parte, per quanto importante, della risposta più ampia di cui abbiamo bisogno, che finora non si è rivolta alla dimensione esterna della nostra politica sulla migrazione. Per poter essere effettive, queste misure interne devono essere completate conuna più forte azione congiunta esterna.
L’esplosione della crisi migratoria ha evidenziato la necessità di superare la frammentazione degli strumenti disponibili di azione esterna dell’UE e di aggiornare l’Approccio Globale in materia di Migrazione e Mobilità, rivedere il partenariato UE-ACP[1], e sviluppare ulteriormente i percorsi offerti dal Piano d’azione di La Valletta, dall’accordo UE-Turchia e dai dialoghi che l’UE sta promuovendo a livello regionale (come ad esempio i processi di Khartoum e Rabat).
Al fine di progettare una strategia di azione esterna rafforzata in materia di migrazione è urgente condurre un’analisi completa di tutti gli strumenti e le azioni esistenti con l’obiettivo di mettere in evidenza i punti di forza e di debolezza del quadro esistente, e di conseguenza riorientare la programmazione e pianificazione dell’UE. Il recente accordo UE/Turchia rappresenta il primo tentativo di avviare una cooperazione su vasta scala con un Paese terzo e ha dimostrato che è possibile utilizzare gli strumenti e il bilancio esistenti in modo innovativo.
Tutte le iniziative e gli strumenti esistenti nel campo dell’azione esterna dovrebbero essere indirizzati (in modo coerente con quelli interni) allo sviluppo di una strategia attiva, puntando in primo luogo sui Paesi africani di origine e di transito.
PROSPETTIVE FUTURE: “IL GRANDE AFFARE CONDOTTO CON CORRETTEZZA” (The fair grand bargain)
Il primo passo della strategia dovrebbe riguardare l’identificazione dei principali Paesi partner con cui cooperare sui temi della migrazione e la definizione del genere di cooperazione da sviluppare con ciascuno di essi. Bisognerebbe definire una matrice sulla base delle diverse caratteristiche migratorie di ciascun paese (origine, transito, origine e transito) da adattare in funzione delle caratteristiche del Paese (es: trend economico e sociale, sicurezza, il cambiamento climatico, ecc.). Le schede relative ai vari Paesi predisposte dalla Commissione e dal SEAE sono un buon punto di partenza e un esempio di cooperazione inter istituzionale che è molto necessario per migliorare il nostro approccio. Tale mappatura dovrebbe essere accompagnata da una valutazione approfondita da effettuare in collaborazione con il Paese terzo, in un autentico spirito di comproprietà, e dovrebbe diventare la base per Piani d’azione specifici per Paese per un partenariato rafforzato. L’UE dovrebbe aggiornare il suo impegno relativo alle priorità individuate dal Paese terzo, mentre quest’ultimo dovrebbe aggiornare il suo impegno sulle priorità individuate dall’UE.
3.1 L’UE può offrire:
Progetti di investimento ad alto impatto sociale e infrastrutturale da identificare con il Paese partner come incentivo cruciale per rafforzare la cooperazione con l’UE. A tal fine, la programmazione degli strumenti finanziari per l’azione esterna (EDF, DCI, ENI, ecc.)[2] deve essere riorientati e dovrebbe essere istituito un nuovo Fondo europeo per gli investimenti nei Paesi terzi
“Bond UE-Africa” volti a facilitare l’accesso dei Paesi africani ai mercati dei capitali (con una prospettiva di medio-lungo termine, al fine di garantire la disponibilità di capitale per la crescita e schemi di prosperità sostenibile), nonché altre iniziative di finanziamento innovative (facilitazioni per le rimesse e il loro reinvestimento, meccanismi integrati, ecc), in sinergia con la EIB[3] e altre organizzazioni finanziarie europee e internazionali.
Cooperazione in materia di sicurezza: integrazione della migrazione (controllo e gestione delle frontiere, dogane, giustizia penale, gestione dei migranti e rifugiati in linea con gli standard internazionali) nel mandato delle missioni PSDC[4] attuali e future in Africa (Sahel; una riflessione potrebbe essere fatta anche per il Corno d’Africa). Il prossimo passo logico in questo processo sarebbe un raggruppamento regionale di missioni per gestire meglio un fenomeno che, per definizione, ha una dimensione “transfrontaliera”. Dovrebbe inoltre essere garantito un supporto ai processi regionali esistenti volti alla cooperazione regionale in materia di sicurezza e migrazione (es. il G5 Sahel). Questo approccio dovrebbe andare di pari passo con l’attuazione del Capacity Building per la sicurezza e lo sviluppo (CBSD), abbinando la a formazione con attrezzature adeguate.
Opportunità di migrazione legale, sulla base dei pilastri fissati dal Consiglio europeo di Tampere del 1999, come un incentivo che potrebbe includere: quote di ingresso per i lavoratori, informazioni sulle opportunità di lavoro in Europa per i cittadini dei Paesi terzi, misure precedenti la partenza (compresa la lingua e la formazione professionale) in collaborazione con le imprese europee pronte a impiegare manodopera dai Paesi terzi, incontro tra domanda e offerta di posti di lavoro, integrazione professionale e sociale negli Stati membri ospiti, programmi Erasmus Plus per studenti e ricercatori. Le iniziative in materia di migrazione circolare, così come le opportunità di migrazione da-sud-a-sud dovrebbero essere ulteriormente esplorate.
Schemi di reinsediamento come compensazione dell’onere per quei Paesi che si impegnano nella creazione di sistemi nazionali di asilo in linea con gli standard internazionali.
L’UE può chiedere:
Impegno su un efficace controllo delle frontiere e la riduzione dei flussi verso l’Europa. L’UE dovrebbe aiutare con iniziative di “capacity building” e fornire attrezzature e tecnologie. I Paesi terzi dovrebbero anche impegnarsi in attività di ricerca e soccorso. La Guardia di frontiera europea, nel suo nuovo mandato, deve intensificare la cooperazione con i Paesi terzi e avere un ruolo di coordinamento.
Cooperazione sui rimpatri / riammissioni, concentrata su accordi operativi, distacco reciproco di ufficiali di collegamento nei Paesi terzi e negli Stati membri al fine di accelerare l’identificazione e il rilascio di documenti di viaggio. L’UE dovrebbe finanziare questi distacchi, nonché programmi di reinserimento per i rimpatriati. Il Paese terzo dovrebbe accettare rimpatri anche tramite voli charter organizzati dai singoli Stati membri o dalla Guardia di frontiera europea. L’UE dovrebbe fornire assistenza per lo sviluppo di un database biometrico e sistemi informatici per i registri civili. Lo sviluppo della cooperazione per i rimpatri tra i Paesi terzi dovrebbe essere sostenuto dall’UE. L’UE dovrebbe promuovere una revisione coerente del partenariato UE-ACP (post-Cotonou), in linea con le priorità dell’UE in materia di migrazione, compresa la piena attuazione degli obblighi di cui all’art. 13.5 dell’accordo di Cotonou.
Gestione della migrazione e dei flussi di profughi: i Paesi terzi dovrebbero essere sostenuti nella creazione di un sistema di ricezione e gestione dei flussi migratori (comprese le infrastrutture e la logistica), che dovrebbe prevedere un attento esame in loco dei rifugiati e dei migranti economici, abbinato a misure di reinsediamento in Europa per le persone bisognose di protezione internazionale e a rimpatri per i migranti irregolari.
Creazione di sistemi di asilo: l’UE dovrebbe sostenere i Paesi terzi nella creazione di sistemi nazionali in linea con gli standard internazionali, che offrano la protezione in loco (“porti sicuri”) a persone in stato di bisogno. L’esperienza delle organizzazioni internazionali competenti, come l’UNHCR e l’OIM potrebbe essere utilizzata per aiutare i Paesi terzi a realizzare centri di accoglienza per i rifugiati, finanziati dalla UE.
Rafforzamento della lotta contro la tratta di esseri umani e il traffico di migranti anche attraverso cooperazione congiunta giudiziaria e di polizia.
Per implementare questo approccio, la nuova Guardia di frontiera europea (in particolare il nuovo Ufficio per i Rimpatri) dovrebbe sviluppare un piano (già prima dell’entrata in vigore del Regolamento) relativo alle operazioni di rimpatrio congiunte dell’UE da finanziare con il bilancio dell’UE e per sostenere le operazioni di rimpatrio dai Paesi terzi di transito verso i Paesi di origine (in cui la cooperazione in materia di riammissione sia a posto). Dovrebbe essere esplorata la possibilità per gli Stati membri che abbiano rapporti privilegiati con i Paesi terzi specifici di condurre e organizzare (con il sostegno dell’Agenzia) operazioni di rimpatrio congiunte. L’UE dovrebbe utilizzare in modo efficace la sua rete di Delegazioni, la nuova Guardia di frontiera e tutti gli strumenti della Politica di Sicurezza e Difesa Comune. Questo sforzo potrebbe essere completato da contributi degli Stati membri.
Tutti gli strumenti di sicurezza, politica estera e sviluppo esistenti nell’UE e negli Stati membri dovrebbero essere strategicamente combinati per mantenere una presenza costante di polizia europea nella fascia del Sahara con l’obiettivo di addestrare formalmente, equipaggiare, assistere e cooperare in materia di sicurezza con i Paesi della regione (controllo delle frontiere, pattugliamento congiunto, migrazione irregolare e tratta, terrorismo, droga, criminalità organizzata, ecc), e al tempo stesso di migliorare informalmente i nostri meccanismi di allarme e prevenzione.
3.3 L’approccio “Migration Compact” dovrebbe essere finanziata attraverso
Il riorientamento della programmazione degli strumenti finanziari dell’azione esterna (FES, DCI, ENI, ecc…)
Un nuovo “strumento per l’azione esterna in materia di migrazione” finanziario (IEAM) da introdurre nel bilancio dell’UE così da operare in sinergia con AMIF e ISF. Nel frattempo, l’UE dovrebbe aumentare le risorse disponibili nell’ambito dell’Emergency Africa Trust Fund a sostegno di un programma UE-Africa per la prosperità, la sicurezza e la migrazione, sulla base del piano d’azione di La Valletta, e fare uso di dialoghi di migrazione regionale (come i Processi di Khartoum e Rabat) per garantire la titolarità africana.
“Common EU Migration Bond” da emettere per finanziare la gestione dei flussi migratori negli Stati membri e per finanziare gli obiettivi del “Migration Compact”.
Un nuovo Fondo europeo per gli investimenti nei Paesi terzi per finanziare investimenti sostenibili nella regione e attrarre investitori europei, anche attraverso strutture miste e operazioni della Commissione e la BEI (Banca Europea per gli Investimenti).
LIBIA
In questo contesto, la stabilizzazione dei principali Paesi di transito, come la Libia, è una priorità strategica di prim’ordine anche per far fronte alla migrazione e ai flussi di rifugiati. A livello UE sarà necessario intensificare la nostra collaborazione con il governo libico, impegnandoci in programmi di capacity building mirati a rafforzare il controllo del governo sul territorio e sulle forze dell’ordine.
L’UE dovrebbe garantire il miglior uso possibile di EUNAVFOR MED Sophia e la sua capacità di contribuire alla distruzione del modello di business delle reti di traffico e tratta di esseri umani nel Mediterraneo centrale, contribuendo così alla sicurezza libica e regionale. Quando le condizioni necessarie saranno soddisfatte, diverse possibili opzioni e attività potranno essere incluse nel mandato dell’Operazione, portandolo verso nuove fasi e compiti, tra cui la formazione della Guardia costiera libica.
Inoltre l’UE dovrebbe offrire sostegno al settore della sicurezza in Libia, compresa la consulenza e lo sviluppo di capacità nei settori della polizia e della giustizia penale, attraverso una missione PSDC civile, concentrandosi così sulla gestione delle frontiere e assistendo le autorità libiche negli sforzi per combattere il terrorismo e migliorare la gestione dei flussi migratori.
A tal fine, gli sforzi delle Nazioni Unite e dell’Unione europea dovrebbero mirare a sostenere la gestione in territorio libico dei flussi migratori, anche attraverso l’accurata selezione dei rifugiati e dei migranti economici, congiuntamente alle misure di reinsediamento per le persone bisognose di protezione internazionale e di rimpatrio per i migranti irregolari.
ACP sta per Paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico. ↑
EDF (European Developement Fund); DCI (Developement Cooperation Instrument): in un comunicato della Commissione del 2013, al paragrafo “What are the EU financing instruments?” si dice che deve includere un nuovo programma pan-africano per sostenere la partnership strategica tra EU e Africa. Da completare con altri strumenti finanziari usati in Africa (in particolare ENI and EDF) ▻http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1134_en.htm.ENI (European Neighbourhood Instrument) ↑
IEAM (Integrated Environmental Assessment and Management), dovrebbe coprire potenzialmente tutte le aree geografiche e potrebbe essere utilizzato anche per mobilitare ulteriori finanziamenti per il Fondo per i rifugiati in Turchia.
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Politica di Sicurezza e Difesa Comune, parte integrante della PESC. ↑
