info sur la prochaine étape européenne en matière de politique migratoire. Plus précisément sur la refonte de la Directive Retour qui va passer au vote en #LIBE et aussi des infos sur l’évolution du Régime d’Asile Européen Commun (#RAEC), histoire d’informer de ce vers quoi l’on tend probablement pour la prochaine législature (donc le prochain mandat).
Dans un effort pour réformer le Régime d’Asile Européen Commun (RAEC) et tendre vers une #uniformisation du droit d’asile au niveau européen, les directives sont revues une à une depuis quelques années (Directive Accueil, Procédure, Qualification et Retour + le règlement Dublin qui est au point mort depuis 2017 à cause du Conseil Européen).
Ces #révisions rentrent dans le cadre de l’#agenda_européen_pour_les_migrations qui a été élaboré en 2015 par la Commission sous ordre du Conseil Européen.
Le package est en état d’avancement prochain et l’étape la plus proche semble concerner la refonte de la Directive Retour.
Néanmoins, il y a également un nombre assez important de dispositifs prévus dont il est peut-être pas inintéressant d’évoquer dans le sillage de l’analyse sur cette Directive.
Il y a donc deux parties dans ce mail d’info : la première sur le Régime d’Asile Européen Commun (RAEC) et ce qu’il préfigure ; la seconde sur le texte de la Directive Retour plus précisément.
Le Régime d’Asile Européen Commun :
Il y a de nombreux discours actuellement autour de la mise en place d’un droit d’asile "harmonisé" au niveau européen.
C’est une obsession de Macron depuis son élection. Il a réaffirmé, lors de la restitution du Grand Débat, sa volonté d’une Europe au régime d’asile commun : "c’est aussi une Europe qui tient ses frontières, qui les protège. C’est une Europe qui a un droit d’asile refondé et commun et où la #responsabilité va avec la #solidarité."
▻https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/04/25/conference-de-presse-grand-debat-national
La confusion est telle que les journalistes ne semblent pas toujours comprendre si ce régime d’asile commun existe ou non.
Sur france inter par exemple :
"Cela fait plusieurs années que l’on parle de la mise en place d’un régime d’asile européen commun. Nous en sommes encore très loin mais plusieurs textes sont actuellement en discussion, sur les procédures, sur l’accueil, les qualifications, les réinstallations, la création d’une agence européenne pour l’asile "
▻https://www.franceinter.fr/emissions/cafe-europe/cafe-europe-24-fevrier-2018
Et non... ça ne fait pas plusieurs années qu’on en parle... ça fait plusieurs années qu’il existe !
Historique :
En vérité, cette tentative d’harmonisation des législations est ancienne et date à peu près du Conseil Européen de #Tampere en 1999 qui donna les premières impulsions pour la mise en place du Régime d’Asile Européen Commun avec tout ce que l’on connait maintenant à savoir par exemple, le #règlement_Dublin.
Ici le résumé des orientations du Conseil sont claires :
"il faut, pour les domaines distincts, mais étroitement liés, de l’#asile et des #migrations, élaborer une politique européenne commune (...) Il est convenu de travailler à la mise en place d’un régime d’asile européen commun, fondé sur l’application intégrale et globale de la Convention de Genève. (...) Ce régime devrait comporter, à court terme, une méthode claire et opérationnelle pour déterminer l’Etat responsable de l’examen d’une demande d’asile, des normes communes pour une procédure d’asile équitable et efficace, des conditions communes minimales d’#accueil des demandeurs d’asile, et le rapprochement des règles sur la reconnaissance et le contenu du statut de réfugié."
▻http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_fr.htm#a
Vous avez ici les bases du RAEC et notamment du règlement Dublin qui vise justement à la détermination de l’#Etat_responsable de l’asile afin de lutter contre le "#shopping_de_l'asile", un """"fléau""""" qui avait déjà touché l’Europe durant les années 90 avec la crise des Balkans (en 1992, 700 000 personnes environ ont demandé l’asile en Europe, ce qui signifie par ailleurs que non... 2015 n’est pas une situation si inédite. La situation s’est stabilisée après 1993 où 500 000 personnes ont demandé l’asile, puis 300 000 dans les années qui ont suivi, mais pas au point de ne pas "forcer" les pays à réagir au niveau européen).
▻https://www.persee.fr/doc/homig_1142-852x_1996_num_1198_1_2686
Cet acte fondateur du #Conseil_de_Tampere est corroboré par plusieurs documents et on peut en trouver aussi confirmation par exemple dans le rapport sur la #politique_européenne_de_Retour (rédigé tous les trois ans) qui commence par :
"L’Union européenne s’efforce depuis 1999 de mettre au point une approche globale sur la question des migrations, qui couvre l’#harmonisation des conditions d’admission, les droits des ressortissants de pays tiers en séjour régulier ainsi que l’élaboration de mesures juridiques et le renforcement d’une coopération pratique en matière de prévention des flux migratoires irréguliers."
▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex:52014DC0199
Bref, à partir de 1999 et donc du Conseil de Tampere, la direction est prise de mener une politique migratoire à l’échelle européenne pour renforcer le contrôle des frontières extérieures.
Les Textes du RAEC, l’échec de l’harmonisation et les règlements qui nous attendent en conséquence :
Le Conseil (donc les États) ordonné à Tampere et donc la Commission exécute en proposant plusieurs textes qui vont dessiner le paysage actuel du droit d’asile européen commun.
Un ensemble de textes est donc créé et adopté :
Le règlement Dublin succède donc à la convention de Dublin en 2003
▻https://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A8glement_Dublin_II
Avec son frère le règlement #Eurodac qui permet la mise en oeuvre de #Dublin aussi en 2003 (logique) :
▻https://fr.wikipedia.org/wiki/Eurodac
#Frontex est lancé en 2004 :
▻https://fr.wikipedia.org/wiki/Agence_europ%C3%A9enne_pour_la_gestion_de_la_coop%C3%A9ration_op%C3%A9
Et les directives qui constituent le coeur du Régime d’Asile Européen Commun avec le règlement Dublin sont lancées dans la foulée :
La #Directive_Accueil en 2003 (puis réformée en 2013)
▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=celex%3A32013L0033
La #Directive_Procédure en 2005 (réformée aussi en 2013)
▻https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/Procedures-FR.pdf
La #Directive_Qualification en 2004 (réformée en 2011)
▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32011L0095
La Directive Retour en 2008 (qui va être réformée maintenant)
▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ajl0014
L’ensemble de ces textes avait pour but d’harmoniser les législations nationales européennes (pour le meilleur et pour le pire d’ailleurs).
Le problème concerne donc, non pas l’absence de législations européennes communes, mais plutôt les marges de manoeuvres des Etats dans l’interprétation des Directives et leur transposition dans les législations nationales. Cette marge de manoeuvre est telle qu’elle permet aux Etats de retenir ce qui les arrange dans tel ou tel texte, de sorte que toute tentative d’harmonisation est impossible.
Dès lors, la diversité des procédures est toujours la norme d’un pays à l’autre ; un pays comme les Pays-Bas donne 4 ans de protection subsidiaire, tandis que la France avant la loi Asile n’en donnait qu’une ; la liste des pays sûrs n’est pas la même selon les Etats .... etc etc etc
Les Etats ont tellement la main que finalement, on peut assez facilement conclure à l’#échec total des tentatives d’harmonisation et donc du RAEC, tant les Etats ont, du début à la fin, fait un peu près ce qu’ils voulaient avec les textes.
(voir également Sarah Lamort : ▻https://www.amazon.fr/Europe-terre-dasile-Sarah-Lamort/dp/2130734669)
La Commission a elle-même très bien compris ces faiblesses.
Exaspérée elle déclare en 2016 que malgré ses efforts pour la mise en place effective du RAEC : " il existe encore des différences notables entre les États membres dans les types de procédures utilisés, les conditions d’accueil offertes aux demandeurs, les #taux_de_reconnaissance et le type de protection octroyé aux bénéficiaires d’une protection internationale. Ces #divergences contribuent à des #mouvements_secondaires et à une course à l’asile (« #asylum_shopping »), créent des facteurs d’attraction et conduisent en définitive à une répartition inégale entre les États membres de la responsabilité d’offrir une protection à ceux qui en ont besoin.(...) Ces #disparités résultent en partie des dispositions souvent discrétionnaires qui figurent dans la version actuelle de la directive relative aux procédures d’asile et de celle relative aux conditions d’accueil." et de toutes les autres en vérité pouvons-nous ajouter...
L’objectif est donc de "renforcer et harmoniser davantage les règles du régime d’asile européen commun, de façon à assurer une plus grande égalité de traitement dans l’ensemble de l’Union et à réduire les facteurs d’attraction injustifiés qui encouragent les départs vers l’UE" (les facteurs d’attraction étant le "shopping de l’asile")
Et pour cela la Commission propose de transformer quasiment toutes les Directives citées plus haut en Règlement... :
" la Commission proposera un nouveau règlement instituant une procédure d’asile commune unique dans l’Union et remplaçant la directive relative aux procédures d’asile ; un nouveau règlement relatif aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile remplaçant l’actuelle directive du même nom, et des modifications ciblées de la directive relative aux conditions d’accueil."
▻https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/FR/1-2016-197-FR-F1-1.PDF
La différence entre la Directive et le Règlement étant que justement la Directive est soumise à une interprétation des Etats dans la transposition au sein des législations nationales de la dite Directive (dont on voit qu’elle est large), tandis qu’un Règlement est contraignant et s’applique sans interprétation, ni marge de manoeuvre whatsoever à tous les Etats (comme le règlement Dublin).
Ici par exemple, la Commission propose de changer la Directive Procédure en un Règlement, histoire par exemple, que tous les pays aient la même liste de pays d’origine sûrs une bonne fois pour toute : ▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:52016PC0467
Ce processus d’abrogation des #directives pour en faire des #règlements est en cours et il est très important puisque cela signifie qu’il va falloir surveiller de très près les dispositions qui vont apparaitre dans ces nouveaux textes qui vont TOUS s’appliquer stricto sensu.
Ce n’est pas forcément une bonne nouvelle.
Reste que les Etats pourraient s’opposer à l’imposition de textes aussi coercitifs et d’ailleurs, ils ont eux-mêmes bloqué la révision du règlement Dublin. Cela pose la question de l’Etat d’avancement.
Etat d’avancement :
Depuis l’annonce de la transformation des Directives en Règlements en 2016, les dossiers ne semblent pas avoir tant avancés que cela pour autant que je sache sauf concernant quelques dossiers majeurs, notamment la Directive Retour.
Concernant la mise en place des règlements, la Commission est très vague dans sa dernière communication sur l’état d’avancement de l’agenda européen matière de migrations de mars 2019 : ▻https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2019:0126:FIN:FR:PDF
En décembre 2017, elle disait :
"Présentées il y a un an et demi, ces propositions en sont à des stades d’avancement différents dans le processus législatif. Certaines, comme la proposition concernant l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et la réforme d’Eurodac, sont sur le point d’être adoptées. D’autres, à savoir le cadre de l’Union pour la réinstallation, le règlement relatif aux conditions que doivent remplir les demandeurs d’asile et la directive relative aux conditions d’accueil, progressent. En revanche, la proposition de règlement sur les procédures d’asile et, comme pierre angulaire, la proposition de révision du règlement de Dublin, nécessitent encore un travail considérable. Dans ce contexte, il convient aussi de progresser dans les travaux sur la notion de pays tiers sûr au sens de l’UE, en tenant compte des conclusions du Conseil européen de juin"
▻https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/FR/COM-2017-820-F1-FR-MAIN-PART-1.PDF
Il y a donc fort à parier qu’en à peine 1 an et demi, les choses n’aient pas beaucoup avancées concernant les règlements.
Bref, comme il était assez attendu, ce qui ne contraint pas totalement les Etats avancent et le reste piétine pour le moment.
Par contre, elles avancent concernant la politique des retours et donc la Directive Retour !
Politique des retours et externalisation de l’asile :
Après le Conseil de Tampere en 1999, vient la "crise des migrants" en 2015, qui ne fera qu’accélérer les constatations de l’échec du RAEC.
Le Conseil européen lance donc une réunion spéciale en avril 2015 qui annonce un changement de stratégie vers l’extérieur avec notamment un renforcement de la coopération avec les pays tiers pour le "contrôle de l’immigration". Ordre est donné à la Commission de mobiliser tous les moyens nécessaires pour mettre cette nouvelle stratégie en oeuvre.
Ce n’est pas le lancement officiel de l’externalisation de l’Asile puisque le processus de Khartoum et de Rabat sont antérieurs et déjà lancés.
Néanmoins, il me parait assez évident personnellement qu’un coup d’accélérateur à la stratégie d’externalisation sera donné à partir de ce Conseil qui sera entièrement tourné vers la coopération internationale :
▻https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23/special-euco-statement
Dans le prolongement logique des décisions prises lors du Conseil d’avril 2015 et de l’orientation stratégique vers l’extérieur, le Conseil Européen lancera le Sommet de la Valette en novembre où il invitera un nombre conséquent de pays africains.
Ainsi le Sommet de la Valette, "fut l’occasion de reconnaître que la gestion des migrations relève de la responsabilité commune des pays d’origine, de transit et de destination. L’UE et l’Afrique ont travaillé dans un esprit de partenariat afin de trouver des solutions communes aux défis d’intérêt commun."
▻https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/international-summit/2015/11/11-12
C’est après ce Sommet que seront initiés le Fond Fiduciaire, les accords avec la Turquie, la Libye, les garde-côtes, la transformation de Frontex etc
Bien que tout cela ait été préparé en amont.
Après les ordres du Conseil, la Commission s’exécute avec l’Agenda Européen en Matière de Migrations et la focale sur les retours :
Devant la stratégie d’orientation du Conseil qui demande des réformes fortes et des actions pour transformer la politique européenne d’asile, la Commission s’exécute en mai 2015 avec l’Agenda Européen des migrations :▻https://ec.europa.eu/france/node/859_fr
Cet agenda met l’emphase sur un nombre impressionnant de points, mais une large part est également réservée aux retours page 11 et 12 (puisqu’il faudrait s’assurer que les retours soient efficaces et effectifs d’après la Commission).
▻https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/background-information/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_fr.pdf
Dans la foulée la Commission lance donc une réflexion sur la politique des retours qui culminera la même année en 2015 avec The Action Plan of Return.
L’action plan partira d’un principe assez simple, si les migrants viennent, c’est parce qu’on ne les renvoie pas...
"The European Agenda on Migration, adopted by the European Commission on 13 May 2015, highlighted that one of the incentives for irregular migration is the knowledge that the EU’s system to return irregular migrants is not sufficiently effective"
▻https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52015DC0453
Ce plan est censé résoudre ce problème.
Mais il sera aussi un relatif échec, ce qui n’empêchera pas la Commission d’insister en lançant un nouveau plan en 2017, The Renewed Action Plan on return :
"Despite this, the overall impact on the return track record across the European Union remained limited, showing that more resolute action is needed to bring measurable results in returning irregular migrants. "
▻https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170302_a_more_effective_return_policy_in_the_european_union_-_a_renewed_
Toujours dans la foulée d’une politique d’expulsion efficace, il sera discuté plus tard (en mars 2019 sur l’évaluation de l’application de l’agenda européen) de la meilleure façon d’exécuter les retours en Europe. C’est là où nous en sommes.
Pour la mise en place d’une politique de retour efficace, il y a donc deux stratégies :
1) renforcer les accords de réadmission avec des accords bilatéraux ou par le biais des accords de Cotonou (qui vont être révisés et qui ont beaucoup tourné autour des migrations justement...on en reparlera un jour).
"Concernant donc "les retours et la réadmission, l’UE continue d’œuvrer à la conclusion d’accords et d’arrangements en matière de réadmission avec les pays partenaires, 23 accords et arrangements ayant été conclus jusqu’à présent. Les États membres doivent maintenant tirer pleinement parti des accords existants."
►http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1496_fr.htm
2) renforcer les procédures de retour depuis l’Europe.
La Commission espère en conséquence que "le Parlement européen et le Conseil devraient adopter rapidement la proposition de la Commission en matière de retour, qui vise à limiter les abus et la fuite des personnes faisant l’objet d’un retour au sein de l’Union"
►http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1496_fr.htm
C’est pourquoi la Commission propose de revoir la Directive Retour.
La Directive Retour :
La directive retour est donc la prochaine directive sur la liste des refontes.
Ce sera un gros sujet a priori puisque la prochaine étape c’est le vote en Commission LIBE avant donc le vote en plénière.
L’échéance est donc proche et les discussions bien avancées.
Un texte problématique :
Article 6 et 16
En gros, les problèmes qui se posent avec ce texte ont surtout à voir avec l’article 6 qui décrit une liste de 16 critères de "risque de fuites", les derniers étant particulièrement dangereux puisqu’il semblerait que "résister aux procédures de retour" ou "refuser de donner ses empreintes" peuvent représenter des risques de fuites....
Cet élargissement des critères est à mettre en lien avec l’article 18 qui permet la détention de toutes les personnes qui représentent un risque de fuite. Avec un élargissement pareil des critères de "fuites", je crains que l’on ne se donne le droit d’enfermer tout le monde.
Article 7
L’article 7 oblige les Etats tiers à coopérer dans les procédures de retour.
L’application de cet article me semblait complexe mais le Brief du Parlement sur la Directive au paragraphe "Council" (donc sur les discussions au Conseil) ajoute que les Etats réfléchissent à la possibilité de sanctions pour les pays tiers en cas de non-respect de cette obligation de coopération.
Et à ce moment-là j’ai compris.... Ma théorie c’est qu’un chantage quelconque pourra être mis en place pour établir une pression forçant les Etats tiers à coopérer.
Tout le problème tient sur l’amplitude des sanctions possibles. Je n’en vois pas beaucoup, sauf à menacer de rompre des accords commerciaux ou de développement.
C’est déjà plus ou moins le cas via le Fond Fiduciaire ou les fonds d’aide au dvp puisque l’on voit parfois que l’aide au dvp dépend de la mise en place d’accords de réadmission.
Par exemple : l’UE et l’Afghanistan ont signé un accord de réadmission en Octobre 2016 : ▻https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf
Et dans la foulée d’octobre, 5 milliards d’aide au dvp étaient débloqués pour la période 2016-2020 à la conférence de Bruxelles (▻https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu-afghanistan_march_2019.pdf).
Avec une opération pareille, des soupçons de chantage à l’aide au dvp me paraissent tout à fait légitime.
Cependant, ils existaient une séparation dans la forme. C’est-à-dire que même si les liens peuvent sembler évidents, les accords de réadmission n’établissaient pas directement de chantage entre l’un et l’autre. Il n’était pas écrit que des "sanctions" étaient possibles (du moins pas dans l’exemple de l’Afghanistan ni même dans l’accord de Cotonou - exception faite de ce qui concerne l’article 96 et le respect des droits—et dans aucun autre texte à ma connaissance).
Ici le Conseil veut faire un pas de plus dans la direction d’une politique assumée de pressions via des sanctions et donc, indirectement semble-t-il, de chantage.
Les Pays Tiers-Sûrs
Un autre élément dangereux dans ce paragraphe sur le Conseil dans le Brief du Parlement : c’est que les Etats de leur côté réfléchissent aussi à la possibilité de renvoyer une personne dans un pays tiers considéré comme sûr qui ne soit pas le pays d’origine.
En d’autres termes, renvoyer les soudanais par exemple, en Egypte par exemple légalement.
Cela rejoint a priori les discussions sur la notion de pays tiers sûrs que la Commission et le Conseil continuent de vouloir développer depuis très longtemps malgré les oppositions franches des ONG (▻http://www.forumrefugies.org/s-informer/actualites/le-concept-de-pays-tiers-sur-une-remise-en-cause-profonde-de-l-acces-) ou même l’avis défavorable de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme en 2017 (▻https://www.cncdh.fr/sites/default/files/171219_avis_concept_pays_tiers_sur_5.pdf)
On ferait ici un pas de plus au sein du creuset initié par la politique des "pays d’origine sûrs" et on s’offrirait le droit de renvoyer des personnes dans des pays qui n’auraient pas les conditions pour les accueillir dignement (tant matériellement que du point de vue du respect des droits...).
Article 22
L’article 22 est aussi très problématique puisque les dispositions aux frontières devraient changer :
Les migrants en zone d’attente devraient recevoir une décision de retour simplifiée plutôt qu’une explication motivée.
Il ne devrait plus y avoir aucune chance de départ volontaire, sauf si le migrant possède un document de voyage en cours de validité (remis aux autorités) et coopère pleinement (car s’il ne coopère pas, on l’a vu, il peut être déclaré en "tentative de fuite" ou en "fuite").
Concernant les recours, les migrants ne disposeront que de 48 heures pour faire appel d’une décision de retour fondée sur un rejet de l’asile à la frontière, et l’effet suspensif ne s’appliquera qu’à la présentation de nouvelles conclusions importantes (type CNDA) ou qu’il n’y a pas déjà eu de contrôle juridictionnel effectif.
Article 16
D’ailleurs, les recours peuvent subir un changement relativement dramatique à cause de l’article 16. Selon le brief de la Commission :
" Proposed Article 16(4) imposes a general obligation on Member States to establish ‘reasonable’ time limits. In relation to appeals lodged against return decisions adopted as a consequence of a decision rejecting an application for international protection, Member States would have to establish a time limit for lodging an appeal of a maximum of five days, but would be free to fix a shorter period."
▻http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637901/EPRS_BRI(2019)637901_EN.pdf
Une manière de réduire encore plus les possibilités de recours.
Article 13
L’article 13 apporte aussi des changements aux refus d’entrée : " the proposal would allow Member States to impose an isolated entry ban, not accompanied by a corresponding return decision, if the irregularity of a stay is detected when the third-country national is exiting the territory of a Member State"
▻http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637901/EPRS_BRI(2019)637901_EN.pdf
Néanmoins, j’ai pour le moment du mal à évaluer l’étendue de cette proposition à l’article 13 et il faudrait peut-être en discuter avec l’anafé par exemple.
