L’origine des marées vertes est donc clairement identifiée, leurs localisations aussi : elles se concentrent dans huit bassins versants des Côtes-d’Armor et du Finistère qui collectent à eux seuls 92 % des algues en excès de Bretagne. Pourtant, la résolution du problème piétine depuis bientôt un demi-siècle. La Cour des comptes analyse méthodiquement les raisons de ce fiasco et désigne les responsables.
D’abord, les agriculteurs de ces huit bassins versants auprès de qui un sondage a été organisé pour l’occasion. Ils sont encore 41 % à répondre que les installations d’assainissement des communes côtières seraient en cause dans les proliférations d’ulves et seulement 6 % envisagent une réduction des cheptels bretons comme pouvant constituer une partie de la solution. Les magistrats reconnaissent et saluent néanmoins « le changement généralisé des mentalités et l’évolution des pratiques qui sont intervenus depuis les années 2000, après plusieurs décennies d’incitations des agriculteurs au productivisme par la quasi-totalité des acteurs institutionnels, sans prise de conscience des conséquences environnementales ».
Ils se montrent plus sévères vis-à-vis de l’Etat, qui apporte 43 % des financements, et de l’agence de l’eau Loire-Bretagne (27 %). Alors que la Cour des comptes est généralement prompte à dénoncer les excès de dépenses publiques, elle souligne cette fois la modestie des moyens alloués aux deux plans de lutte contre la prolifération des algues vertes (PLAV) de 2010 à 2019.
Les engagements de ces deux bailleurs ajoutés à ceux de la région, des départements, de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise d’énergie et des chambres d’agriculture se sont élevés à 150 millions d’euros, pour des dépenses réelles de 109 millions. Ces sommes apparaissent « dérisoires si on les compare au montant des aides du premier pilier de la PAC [politique agricole commune] en Bretagne » – entre 435 millions et 614 millions d’euros par an ces six dernières années.
Aucun effort de prévention exigé
Au total, avec le recours des fonds européens, 50 millions d’euros sont réellement allés à la prévention des fuites d’azote d’origine agricole entre 2010 et 2019. Une bonne partie des 59 millions restants a été consacrée au ramassage des ulves. Dans cette enveloppe, 16 millions d’euros ont contribué à améliorer l’assainissement et soutenir le développement de la méthanisation durant le premier plan. Cette dernière initiative s’étant révélée contre-productive sur le front des nitrates, elle n’a pas été reconduite.
C’est l’un des principaux reproches énoncés : l’Etat, l’agence de l’eau comme la région – compétente pour le développement économique – accordent leurs aides sans exiger d’effort de prévention de l’environnement en retour. Exemples à l’appui, les magistrats montrent « le manque d’implication » des filières agroalimentaires. Très présentes en Bretagne, y compris dans les baies les plus contaminées, leurs grandes coopératives ne se mobilisent pas pour soutenir des initiatives qui permettraient de développer de nouvelles productions moins dommageables pour les territoires.
Les services de l’Etat en région n’ont pas non plus de réponse face aux fermes, dont les pratiques d’épandage ou la saturation des fosses à lisier ruinent les efforts vertueux de leurs voisins. D’une part, il n’est pas prévu de « renforcement crédible des obligations réglementaires », notent les rapporteurs. D’autre part, le nombre des contrôles a chuté de 73 % depuis 2010, notamment parce que les effectifs des agents se sont réduits de 24 %. Le niveau d’infractions pour non-conformité constaté dans la moitié des exploitations est lui resté à peu près stable.
Le rapport insiste aussi sur le manque de contrôle a priori. Lorsqu’un exploitant demande à étendre son troupeau ou bien à créer un nouvel élevage, l’autorisation lui est généralement donnée automatiquement, sans étude environnementale, même dans un canton qui croule déjà sous les lisiers. Normal : sous un certain seuil, il n’y a pas d’instruction du dossier. « Sur demande de la profession agricole », ceux-ci sont passés à partir de 2013 de 450 à 2 000 porcs par exploitation, de 30 000 à 40 000 volailles, et de 200 à 400 vaches.
Coordination défaillante
En outre, il n’existe aucun statut particulier pour les huit baies « algues vertes », où les « services de l’Etat ne conditionnent donc pas » leur autorisation d’augmentation des cheptels à des mesures de prévention de la qualité de l’eau. On apprend au passage que ces derniers n’ont pas accès à des bases de données nationales d’identification des porcs et des volailles. Ce serait pertinent, mais le ministère de l’agriculture qui les détient ne leur en donne pas l’accès, malgré la demande de la préfète de Bretagne.
Malgré tout, entre 1995 et 2013, la teneur moyenne des nitrates dans les cours d’eau bretons est passée de 47,2 mg/litre à 35,4 mg/litre, puis a ralenti pour atteindre 31,7 mg/litre en 2019. Quels taux faudrait-il atteindre pour réduire de moitié les proliférations d’ulves ? Sans doute entre 10 mg/litre et 25 mg/litre, mais on ne le sait toujours pas avec précision. Le rapport lie davantage cette baisse globale à une prise de conscience collective plutôt qu’à l’effet des PLAV.
Car l’action publique pâtit encore d’une coordination défaillante entre les différents acteurs chargés de menés une politique « aux objectifs mal définis » ; d’une gestion foncière qui ne joue pas le jeu des installations en bio ; d’un manque de volonté politique des élus locaux. Sans guère d’incitations financières ni contraintes réglementaires, et faute d’indicateurs, il se révèle néanmoins malaisé de mesurer l’impact réel des PLAV. Les magistrats suggèrent de ne pas les transposer à d’autres sites et de leur préférer les règles de droit commun. Leur absence d’ambition et de résultats sur une souhaitable amélioration de la qualité des eaux expose la France à une nouvelle mise en demeure de la part de la Commission européenne.
