BVerfG zur Versammlungsfreiheit - Kein Demo-Verbot am Frankfurter Flughafen
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22.2.2011 von Dr. jur. Alfred Scheidler22.02.2011 - Karlsruhe spricht mal wieder ein Machtwort. Das BVerfG hat ein von der Fraport AG ausgesprochenes Demonstrationsverbot am Flughafen Frankfurt aufgehoben. Die Entscheidung ist nicht nur ein Sieg für die Demonstranten. Sie definiert auch die Reichweite der Versammlungsfreiheit und die Grundrechtsbindung privater Unternehmen in öffentlicher Hand.
Der Flughafen Frankfurt wird von der Fraport AG betrieben, in deren Eigentum auch das Flughafengelände steht. Die Anteile der Fraport AG werden mehrheitlich von der öffentlichen Hand gehalten. Im Jahr 2004 demonstrierten elf Aktivisten an einem Abfertigungsschalter des Flughafens gegen die Abschiebung von Ausländern.
Gestützt auf ihr Hausrecht und die Flughafenbenutzungsordnung sprach die Fraport AG gegenüber den Demonstranten ein Demonstrations- und Meinungskundgabeverbot aus. Alle zivilgerichtlichen Instanzen bestätigten das Verbot. Gegen diese zivilgerichtlichen Entscheidungen legte eine Demonstrantin Verfassungsbeschwerde ein, der nun das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit nur einer Gegenstimme stattgegeben hat (Urt. V. 22.01.2011, Az. 1 BvR 699/06).
Das Urteil hat grundsätzliche Bedeutung, weil die Verfassungsrichter sich erstmals detailliert mit der Frage auseinandersetzen mussten, ob und inwieweit das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Grundgesetz, GG) auch das Recht gewährt, Privateigentum Dritter in Anspruch zu nehmen. Der 1. Senat beantwortet sie deutlich: Der Staat ist „unabhängig davon, in welcher Rechtsform er gegenüber dem Bürger auftritt“, an die Grundrechte gebunden, so der Vorsitzende des Ersten Senats, Ferdinand Kirchhof, in der mündlichen Urteilsbegründung.
Die überragend wichtige Bedeutung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit für ein demokratisches Gemeinwesen hat das BVerfG immer wieder betont (grundlegend im Brokdorf-Beschluss vom 14. Mai 1985, Az. 1 BvR 233/81). Dabei stellte Karlsruhe stets heraus, dass das Grundrecht aus Art. 8 GG auch das Interesse des Veranstalters schützt, einen Beachtungserfolg nach seinen Vorstellungen zu erzielen. Der Veranstalter einer Demonstration kann also den Ort einer Versammlung grundsätzlich frei wählen (BVerfG, Entscheidung vom 6. Juni 2007, 1 BvR 1423/07, NJW 2007, 2168).
Die Versammlung: Zwischen Freiheit und Eigentum
Dieses Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über Gegenstand, Zeitpunkt und Ort der Versammlung ist allerdings beschränkt, soweit seine Ausübung zur Kollision mit Rechtsgütern anderer führt (BVerfG, Entscheidung v. 2. Dezember 2005, 1 BvQ 35/05). Es hätte also auch nicht sonderlich verwundert, wenn der 1. Senat das Demonstrationsverbot auf dem Frankfurter Flughafen unter Hinweis auf das Eigentumsrecht der Fraport AG bestätigt hätte.
Immerhin hat auch schon das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) ausgeführt, dass die Entscheidung über Ort und Zeit einer Versammlung die rechtliche Verfügungsbefugnis über den Versammlungsort voraussetzt. Auch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit begründet also kein Benutzungsrecht, das nicht schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen besteht: „Das Recht der freien Ortswahl umfasst mit anderen Worten nicht das Recht, fremdes Grundeigentum nach Belieben in Anspruch zu nehmen“ (BVerwG, Urt. v. 29. Oktober 1992, 7 C 34/91).
Im selben Sinne hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig bezogen auf den in privater Trägerschaft betriebenen Lübecker Herrentunnel entschieden, dass ein Demonstrationszug durch den Tunnel verboten werden kann, wenn der private Betreiber sein Einverständnis nicht erklärt hat (Urt. v. 19. Februar 2008, 3 A 235/07).
Für den Frankfurter Flughafen kommt das BVerfG in seiner am Dienstag verkündeten Entscheidung zu einem anderen Ergebnis: Entscheidend ist, dass die Anteile der Fraport AG im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, nämlich aufgeteilt auf das Land Hessen und die Stadt Frankfurt. Die Fraport AG unterliegt damit einer unmittelbaren Grundrechtsbindung. In solchen Bereichen des Flughafens, die als Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet sind, muss sie also Versammlungen zulassen.
Keine Flucht ins Privatrecht
Beiläufig machen die Bundesrichter in diesem Zusammenhang die interessante Bemerkung, dass Versammlungen an solchen Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs solche unter freiem Himmel sind. Das soll unabhängig davon gelten, ob sie in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden stattfinden.
Trotz dieser Entscheidung steht nicht zu befürchten, dass der Flughafenbetrieb in Frankfurt künftig durch groß angelegte Demonstrationen spürbar beeinträchtigt wird. Der Senat hat nämlich auch auf die besondere Störanfälligkeit eines Flughafens hingewiesen. Seine primäre Funktion ist die Abwicklung des Luftverkehrs. Diese Funktion erlaubt Einschränkungen der Versammlungsfreiheit, wie sie im öffentlichen Straßenraum nicht möglich wären. Diese Kernaussage der Entscheidung ist auch auf die Bahnhöfe der privatisierten Deutschen Bahn AG übertragbar.
Für beide Örtlichkeiten dürfte aber auch gelten, was Kirchhof bei der Urteilsverkündung betonte: Die Versammlungsfreiheit könne eingeschränkt werden, wenn das für die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs erforderlich sei. Dies gelte jedoch nicht, um lediglich „ein angenehmes Konsumklima zu erhalten“.
Einmal mehr bestätigt Karlsruhe seinen Ruf als Hüter der Freiheitsrechte. Die Richter stärken erneut das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, Gleichzeitig gewähren sie Demonstranten aber kein unbeschränktes Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Der Senat macht deutlich, dass Versammlungen auch zukünftig nicht ohne Weiteres auf frei gewählten Privatgrundstücken durchgeführt werden können. Wie so oft ist damit das Urteil des höchsten deutschen Gerichts auch ein salomonisches.
Der Autor Dr. Alfred Scheidler ist Oberregierungsrat in Neustadt an der Waldnaab und Autor zahlreicher Publikationen zum öffentlichen Recht, u. a. zum Versammlungsrecht.
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Alfred Scheidler, BVerfG zur Versammlungsfreiheit: Kein Demo-Verbot am Frankfurter Flughafen . In: Legal Tribune Online, 22.02.2011 , ▻https://www.lto.de/persistent/a_id/2603 (abgerufen am: 24.10.2023 )
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