L’argument revient souvent : la centralisation française serait responsable de certains #échecs en terme de politique sanitaire. L’Allemagne, ultra-décentralisée, ne gère-t-elle pas mieux la crise du Covid-19 ? La réalité n’est pas aussi tranchée.
« Notre État pyramidal, un des plus centralisés du monde, a failli. » Depuis le début de la crise liée au Covid-19, certaines personnes, comme le journaliste Michel Henry dans une tribune, ont des mots durs contre la centralisation française. Celle-ci serait ainsi responsable d’une mauvaise coordination entre les différents échelons du pouvoir, de la cacophonie entourant l’imposition de mesures différenciées, et du manque de légitimité de celles-ci. Les preuves abondent. Ce sport national qu’est la comparaison avec l’Allemagne le prouve bien : nos amis d’outre-Rhin et leur système politique largement décentralisé, n’ont-ils pas largement mieux géré la crise ? N’en jetez plus.
Malgré les multiples lois de décentralisation depuis les années 1980, et l’inscription du principe dans la Constitution, le pouvoir central, lui-même de plus en plus présidentiel, conserve la majeure partie du pouvoir décisionnel. À l’inverse, les Länder allemands –les États fédérés du pays– possèdent bien plus de marge de manœuvre que ce soit en terme de santé et d’imposition. Quand la chancelière Angela Merkel peut se permettre de tracer un cadre large pour l’ensemble de ses citoyen·nes, le gouvernement français se retrouve à détailler, point par point, les mesures prises pour lutter contre la pandémie.
Alors, la centralisation française a-t-elle favorisé la diffusion du Covid-19 sur le territoire ? « S’il est un peu tôt pour prouver quoi que ce soit, certains indices nous permettent de dire que oui, la centralisation a eu un impact sur la gestion de la crise », explique Raul Magni-Berton, professeur de science politique à Sciences Po Grenoble et auteur d’un récent rapport appelant à plus de décentralisation.
Comparaisons sélectives
Les systèmes politiques décentralisés s’en sortiraient-ils forcément mieux ? « Il faut faire attention aux comparaisons que l’on fait, parce qu’elles sont sélectives, prévient Patrick Le Lidec, chargé de recherche au CNRS. Si vous prenez l’Espagne ou les États-Unis, il y a des débats là-bas sur le fédéralisme et le besoin d’un État plus fort en terme de santé. » Pour preuve, le récent imbroglio à Madrid, où la justice a cassé un confinement local décidé par le gouvernement espagnol, arguant que cette compétence revenait aux régions.
Dès lors, il faudrait mieux comparer l’investissement fait dans l’hôpital public et le nombre de lits de réanimation disponibles, que l’organisation politique des pays. Et de ce point de vue, l’Allemagne dépasse largement la France. À l’inverse, l’Espagne, pourtant décentralisée, a souffert d’un désinvestissement massif dans son système de soins ces dernières années. Résultat : avec plus de 33.000 morts, il connaît l’un des plus forts taux de mortalité lié au Covid-19 en Europe.
D’autant qu’en matière sanitaire, le niveau local n’est pas forcément le plus pertinent pour prendre des décisions, note Patrick Le Lidec. « Les régions font parfois la taille d’États européens et sont souvent extrêmement hétérogènes, précise le chargé de recherche au CNRS. Ce cadre n’est pas forcément le plus adapté, puisque le Covid-19 est d’abord une maladie métropolitaine. »
Les systèmes décentralisés favorisent la confiance
Reste tout de même la question de l’acceptabilité et de la légitimité des mesures sanitaires prises par le gouvernement central ou les autorités locales. Si depuis cet été l’État prend des décisions différenciées pour chaque territoire, celles-ci sont toujours décidées d’en haut. Par exemple, on peut se demander si la population marseillaise aurait mieux accepté l’obligation de porter les masques si celle-ci avait été décidée au niveau de la mairie ou de la région.
« Les préfets sont plus importants que les élus locaux. C’est quelque chose d’inconcevable en Allemagne. »
Raul Magni-Berton, professeur de science politique
« Il y a un critère qui joue dans la crise sanitaire, dans son efficacité et aussi dans l’application des mesures : c’est la confiance générale dans le système, note Raul Magni-Berton. En terme de confiance, la France se positionne très bas et l’Allemagne assez haut. Et on sait qu’un pays décentralisé augmente la confiance de sa population. »
À Marseille, la mairie a indiqué vouloir créer son propre conseil scientifique, afin de ne plus dépendre de Paris. Difficile de voir quel rôle pourrait avoir une telle organisation à l’heure actuelle, mais le symbole est fort. Les groupes favorables à la centralisation rétorqueront que l’application des mesures liées à la santé sont bel et bien prises au niveau local : par les préfets. Création bonapartiste, ces fonctionnaires sont chargés de représenter l’État « uni et indivisible » en région et ne sont pas élus mais choisis à Paris. Difficile de faire moins local.
« La figure du préfet, c’est l’un des chaînons qui définit la France comme centralisée, souligne Raul Magni-Berton. Les préfets sont plus importants que les élus locaux. C’est quelque chose d’inconcevable en Allemagne. Quand vous avez un élu local, celui-ci est responsable devant son électorat, pas un préfet. La relation est donc différente. »
Souvent, comme à Marseille, mais aussi à Paris ou à Lyon, les décisions prisent par les préfèt·es, comme celle de fermer les bars et restaurants, ont été rejetées par les élu·es locaux. La preuve d’un manque d’écoute des besoins des populations locales ? « Il y a beaucoup plus de discussion que l’on ne pense entre les autorités locales et les préfets, donc l’État, temporise Patrick Le Lidec. Mais au final, cela permet aussi de se défausser, il faut se méfier des postures politiciennes. »
L’échec de la décentralisation à la française
Au-delà des questions de responsabilités et d’échelons, se pose celle de la décentralisation à la française. De nombreuses lois ont de fait transféré des compétences, y compris sanitaires, au niveau local ces quarante dernières années. Mais l’État l’a de plus souvent fait sans transfert d’argent ou de pouvoir décisionnel. En exemple, la gestion catastrophique du stock de masques lors de la dernière décennie : « L’État a confié aux régions, aux hôpitaux et même aux entreprises la responsabilité de constituer des réserves de masques ; sans fournir ni les budgets ni ordonner les contrôles », souligne sur France Culture le journaliste politique Frédéric Says.
En France, « la décentralisation ne marche pas, argue Raul Magni-Berton. Les collectivités locales ne sont plus de grosses administrations publiques. Il y a une confusion entre décentraliser une compétence et décentraliser le pouvoir politique. Au final, les élus locaux sont des bureaucrates. »
Malade ou non de son ultra-centralisation, la France devra de toute façon composer avec son organisation politique pour gérer le reste de la crise. « Décentraliser la santé avec des fonds qui partent du centre vers la périphérie, cela ne marchera pas », assure le professeur de science politique.
Que faire ? Probablement mieux coordonner les efforts entre élu·es locaux, préfèt·es et pouvoir central. « Il faudrait aussi corriger le défaut de coordination entre les agences régionales de santé et le système préfets/élus », ajoute Patrick Le Lidec. Et réinvestir massivement dans le système de santé, sur l’ensemble du territoire français.
