L’UDC (l’Union démocratique du centre), souhaite inscrire dans la Constitution la primauté de la Constitution fédérale sur le droit international. Une lutte dans les urnes qui touche aux fondamentaux. Une lutte qui est menée avec acharnement.
« Le droit national prime le droit international » et « Le droit suisse au lieu de juges étrangers » : ces exigences ont toute leur raison d’être à une époque où le nationalisme reprend partout des couleurs. Il s’agit de messages simples qui jouent entre le tout-noir ou le tout-blanc sans laisser de place aux nuances intermédiaires. C’est sur ce modèle que s’appuie la prétendue « Initiative pour l’autodétermination » de l’Union démocratique du centre qui sera soumise au vote le 25 novembre 2018. L’exigence clé est la suivante : « La Constitution fédérale prime le droit international et lui est supérieure », exception faite de quelques dispositions obligatoires comme l’interdiction de la torture. Les traités internationaux en conflit avec la Constitution devraient alors être renégociés ou, au besoin, être résiliés. Seuls les traités ayant été adoptés par référendum seront de la compétence du Tribunal fédéral.
Selon l’UDC, l’autodétermination et l’indépendance de la Suisse seraient menacées, à savoir par « les politiques, les fonctionnaires et les professeurs » qui souhaiteraient que « le peuple suisse n’ait plus le dernier mot. Selon l’argumentaire de l’initiative, ils auraient pour objectif de restreindre les droits du peuple. Ils seraient de plus en plus enclins à considérer que « le droit étranger, les juges et tribunaux étrangers priment le droit suisse voté par le peuple et les conseillers d’État ». L’initiative d’autodétermination proclame que « le droit suisse est censé être la source suprême de notre droit » et que « les référendums seront appliqués sans état d’âme, indépendamment du fait que la décision plaise ou non à ‹l’élite› de la capitale fédérale ». Selon l’UDC, l’initiative tendrait à promouvoir « la sécurité juridique et la stabilité dans la mesure où le rapport entre droit national et droit international serait alors sans ambiguïtés ».
Un risque pour la stabilité et la fiabilité
C’est précisément ce point de vue que les adversaires de l’autodétermination contestent. Dans la mesure où l’initiative impliquerait que la Suisse renégocie et, si besoin est, résilie les contrats internationaux en conflit avec la Constitution, elle mettrait en question les engagements contractés par la Suisse au niveau international et sèmerait le doute sur sa stabilité et sa fiabilité, avance le Conseil fédéral. L’autodétermination porterait ainsi atteinte à la place économique suisse. « L’autodétermination menace la sécurité juridique dans le cadre des relations commerciales internationales et rend les décisions stratégiques des entreprises suisses plus complexes.
En voulant resserrer les règles qui régissent un éventuel conflit entre le droit constitutionnel suisse et le droit international, l’initiative ne fera que réduire la marge de manœuvre du Conseil fédéral et du parlement : il serait alors impossible de trouver de manière pragmatique des solutions reposant sur des bases solides et en conformité avec les deux régimes juridiques. La Suisse n’aurait alors que deux options : l’adaptation, à savoir la renégociation d’un traité, ou bien la dénonciation.
Et si le droit international régissait les traités
Opposer le droit international au droit suisse relève déjà d’une chimère car le droit international n’est pas simplement un droit étranger que l’on aurait imposé à la Suisse : le droit international est en grande partie un droit des traités, à savoir un accord conclu entre deux États ou groupes d’État. Les traités internationaux sont soumis en Suisse à une procédure démocratique à l’instar des traités régis par le droit national. Aujourd’hui, l’ensemble des traités internationaux d’envergure sont soumis à un référendum facultatif, voire obligatoire.
Les adversaires de l’autodétermination – à savoir le Conseil fédéral, la majorité parlementaire, voire tous les partis à l’exception de l’UDC – voient d’un œil critique l’initiative d’autodétermination de vouloir retenir seuls les traités ayant auparavant été soumis à référendum. « C’est comme si l’initiative incitait les autorités à passer outre les engagements contractés, constate le gouvernement fédéral. Inciter ainsi la Suisse à une rupture des contrats pourrait massivement affaiblir le pays dans la mesure où les contractants étrangers ne se sentiraient pas non plus liés aux contrats passés avec la Suisse.
Kathrin Alder, juriste et correspondante à la NZZ, la Neue Zürcher Zeitung, auprès du Tribunal fédéral, présente une analyse approfondie de la problématique du référendum. La discussion portant sur le conflit droit national versus droit international a, en fait, été attisée par une décision du Tribunal fédéral accordant la primauté à l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) au détriment du droit fédéral : « Selon l’initiative d’autodétermination, de telles décisions ne seront plus tolérées et remplacées par une solution, à première vue simple. Il s’avère cependant que l’initiative ne viendra pas à bout du droit à la libre circulation des personnes, dans le viseur de l’UDC, et ne sera pas non plus à même de clarifier la situation juridique. Dans le cadre des accords bilatéraux I, l’ALCP était par exemple soumis à référendum et reste de ce fait déterminant pour le Tribunal fédéral. En cas de conflit d’intérêts, il est vrai, ce sont toujours les juges de Lausanne qui l’emportent. »
Les droits de l’Homme au centre des préoccupations
Par contre, si l’initiative était votée, la Convention européenne des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH) ne serait, selon Kathrin Adler, plus déterminante pour le Tribunal fédéral : « Quand la Convention a été ratifiée, les traités internationaux d’une certaine importance n’étaient pas encore soumis à un référendum. Le droit constitutionnel qui sera alors en conflit avec la Convention l’emportera de ce fait avec des conséquences juridiques imprévues ». La journaliste du NZZ écrit : « Les initiateurs du mouvement se trompent de cible car plus encore que les juges ‹étrangers› à Strasbourg, ils abhorrent leurs ‹propres› juges à Lausanne. Le Tribunal fédéral a finalement décidé que la CEDH et l’ALCP priment le droit fédéral. Grâce à l’initiative d’autodétermination, l’UDC prétend vouloir renforcer la démocratie directe. Dans les faits, elle souhaite affaiblir le pouvoir judiciaire et précisément le Tribunal fédéral. »
Les droits de l’Homme seront probablement au cœur du débat. Le Conseil fédéral met en garde, au cas où l’initiative serait adoptée, contre un « affaiblissement de la protection internationale des droits de l’Homme » et pointe les garanties accordées par la CEDH. Il se pourrait que la Suisse ne puisse plus appliquer les règlements de la CEDH. « Sur le long terme, il serait même envisageable que la Suisse soit exclue du Conseil européen ce qui équivaudrait à un divorce entre la Suisse et la CEDH. Le Conseil européen et la CEDH revêtent toutefois un intérêt existentiel pour la Suisse dans la mesure où ces institutions garantissent la stabilisation de l’État de droit, de la démocratie, de la sécurité et de la paix en Europe. »
Au parlement, les adversaires de l’initiative d’autodétermination ont également reproché aux initiateurs du mouvement de vouloir abroger les lois fondamentales et ainsi risquer l’instauration d’un régime arbitraire exercé par la majorité. En se prononçant pour l’initiative, la rupture avec la CEDH serait engagée malgré le fait qu’elle offre la possibilité aux citoyens et citoyennes de l’invoquer ? si besoin est ? même contre l’État.
Hans-Ueli Vogt, professeur de droit à Zurich, conseiller national UDC et père spirituel de l’initiative d’autodétermination n’en a cure. Lors d’une interview accordée à la Weltwoche, il répond à la question s’il souhaite amoindrir la portée des droits de l’homme : « Non. La protection des droits de l’Homme en Suisse ne dépend pas d’un tribunal étranger. Les droits de l’homme sont inscrits dans notre Constitution. »
L’organisation « Schutzfaktor M » (« facteur de protection des droits de l’Homme ») insiste : « Nous avons besoin de la CEDH bien que les droits fondamentaux soient garantis par notre Constitution. Il suffit d’un vote majoritaire soutenu par des conseillers d’État pour modifier la Constitution. Suite à un référendum, les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution pourront alors être modifiés, voire abrogés ». L’organisation « Schutzfaktor M » rejointe par plus de 100 autres organisations suisses lutte depuis des années contre l’initiative de l’UDC.
La lutte aux urnes sera sans merci. Le débat parlementaire offrait déjà un petit avant-goût. Thomas Aeschi, chef de la fraction UDC, n’hésitait pas à parler d’un coup d’État de la part des adversaires de l’initiative qui souhaitent enlever au peuple le droit à l’autodétermination. Et mieux encore : Roger Köppel, conseiller national de l’UDC, à enchaîner : « Ce qui se passe ici est l’éviction pure et simple du peuple. Il s’agit d’une prise de pouvoir, d’une sorte de coup d’État par une classe politique qui évolue dans les hautes sphères, ni encline ni capable de protéger les droits du peuple qu’elle a promis de défendre en prêtant serment ». « L’élite politique obnubilée par ses pouvoirs est furieusement décidée à s’approprier la souveraineté du peuple ». Köppel qualifie ses adversaires politiques au Conseil national sans hésitation aucune de « non-démocrates » qui se prennent à tort pour des représentants du peuple alors qu’ils sont plus proches de l’étranger que de la Suisse.
