Un #rapport cosigné par l’Inspection générale des finances pointe le rôle déterminant du régime des #aides à l’#agriculture dans l’effondrement de la #biodiversité en France. De quoi nourrir les débats autour de la loi Duplomb.
C’est cette semaine qu’est attendu l’avis du Conseil constitutionnel sur la très controversée proposition de loi visant à « lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur », dite loi Duplomb, définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 8 juillet dernier, dont les mesures emblématiques sont la réintroduction de l’acétamipride, insecticide destructeur d’insectes pollinisateurs, la facilitation de la création de « mégabassines » et le relèvement des seuils de capacité pour l’autorisation – entre autres – d’usines à cochons et à poulets.
L’institution du Palais Royal a reçu en juillet trois saisines émanant chacune de plus de soixante députés et sénateurs (de gauche) demandant la censure de mesures jugées contraires à la Charte de l’environnement, saisines confortées par l’incroyable pétition qui a récolté plus de deux millions de signatures.
Une censure du Conseil constitutionnel – au moins sur la procédure, car peu probable sur le fond –, voire un refus – très hypothétique – du président de la République de promulguer la loi et donc une demande, de sa part, d’une nouvelle délibération au Parlement, l’une ou l’autre issue évidemment souhaitables, ne feront cependant guère avancer la cause de l’écologie et de la santé environnementale.
On aura empêché une (nouvelle) régression du #droit_de_l’environnement mais on n’aura rien fait pour enrayer le déclin de la biodiversité entraîné par un modèle agricole dont l’équilibre économique repose sur les subventions publiques. C’est, en creux et dans le contexte du débat actuel, la conclusion que l’on peut tirer du rapport publié le 18 juillet dernier par l’IGF (Inspection générale des finances : ▻https://www.igf.finances.gouv.fr/igf/accueil/nos-activites-1/rapports-de-mission/moyens-publics-et-pratiques-domm.html) et l’Igedd (Inspection générale de l’environnement et du développement durable) consacré à l’identification des #subventions_publiques dommageables à la biodiversité.
Ce rapport invite, à l’approche du débat budgétaire, et surtout de la négociation du futur cadre financier de la #Politique_agricole_commune (#PAC) pour la période 2028-2034, à traiter à la racine le problème de l’#acétamipride et autres peines infligées par l’agriculture à la #santé des milieux naturels et de leurs habitants, humains compris.
20 milliards contre la biodiversité
L’IGF et l’Igedd ont recensé tous les moyens et dispositifs publics inscrits dans le projet de loi de finance 2024 dans les secteurs à enjeu de biodiversité : agriculture, forêt, mer, aménagement et énergie. Au total, 738 mesures représentant 92,5 milliards de subventions de toute nature (dépenses budgétaires, exonérations fiscales, allègements de cotisations sociales…).
Sur cet ensemble, les deux inspections ont identifié 20,2 milliards de soutiens dommageables pour la biodiversité et « à approfondir en priorité », euphémisme pour réformer ou supprimer. L’agriculture occupe une place très importante : 31,4 milliards de subventions à travers 248 dispositifs, dont 8,3 milliards d’aides à revoir prioritairement, soit un gros quart.
L’agriculture est aussi le premier contributeur à l’érosion de la biodiversité sur le territoire métropolitain. Ainsi, note le rapport, près de 16 000 km2 de #prairies ont disparu depuis 1990, un recul de plus de 11 %. Si l’#artificialisation_des_sols explique le tiers de cette perte, 60 % sont imputables à l’extension des surfaces cultivées. La #mécanisation_agricole a supprimé 70 % du linéaire des #haies bocagères depuis 1950, et le phénomène se poursuit aujourd’hui.
La contamination des milieux par les #polluants_agricoles persiste au détriment de la #faune et de la #flore, et la population des auxiliaires des cultures, comme les #insectes_pollinisateurs ou les vers de terre, se réduit.
Ces destructions et d’autres compromettent la bonne santé des milieux et de tous les êtres vivants, mais aussi les bases productives de l’agriculture. Leur persistance est, précise le rapport, structurellement liée à un régime d’aides publiques qui, malgré les progrès accomplis sur les trois dernières décennies, n’ont pas permis de réorienter le modèle agricole.
Ces aides – et l’effet de levier que représenterait leur réforme – sont donc au cœur du problème. En particulier les fonds européens versés directement aux producteurs nationaux, qui représentent une enveloppe de 9,3 milliards d’euros par an pour la période budgétaire 2023-2027.
Ainsi, écrivent les auteurs, « en France, les aides de la PAC constituent 74 % du revenu agricole1 sur la période 2010-2022 ». Un chiffre qui, au passage, masque de fortes disparités selon les filières agricoles et la taille des exploitations : le revenu de beaucoup dépend à plus de 100 % des aides, comme dans l’élevage bovin et caprin.
Un très faible degré d’exigence environnementale
C’est bien au niveau des aides PAC que les inspecteurs de l’IGF et de l’Igedd situent le gros des aides dommageables pour la biodiversité. Sur les 8,3 milliards d’#aides_agricoles « à approfondir en priorité », ils comptent 6,2 milliards de fonds européens, loin devant le point noir suivant, les #allègements_fiscaux en faveur du #gazole_agricole, pour un milliard d’euros par an.
Leur rapport recommande, en toute logique, de renforcer les #exigences_environnementales pour l’allocation des aides PAC. Celles-ci, malgré les différentes réformes pour leur verdissement depuis 1992, n’ont pas enrayé le déclin de la biodiversité, insistent les auteurs.
En particulier, trois mesures sont préconisées. La première consiste à rétablir au niveau initialement prévu pour la période 2023-2027 la #conditionnalité_environnementale obligatoire associée à l’aide de base que touchent tous les agriculteurs.
En effet, les conséquences de la guerre en Ukraine puis les manifestations d’agriculteurs début 2024 ont poussé les pouvoirs publics à accorder à la profession des #dérogations sur les conditionnalités environnementales de base2 : possibilité de cultiver des surfaces en #jachère, abandon du respect d’un pourcentage de #surface_agroécologique (mais subsiste l’obligation de maintenir haies, #arbres et #bosquets), abandon de l’obligation de #rotation_des_cultures.
La seconde vise à relever le degré d’exigence environnementale qui conditionne le bénéfice des aides facultatives, dites de l’#éco-régime. Ce sont les Etats membres qui fixent les règles d’allocation de ces aides dans leur Plan stratégique national (PSN) de mise en œuvre de la PAC, que valide ensuite la Commission européenne.
En ce qui concerne la France, le rapport IGF/IGEDD souligne que les règles de l’éco-régime établies en 2023 sont d’un niveau si peu contraignant que 88 % des agriculteurs y sont éligibles, dont 82 % au niveau d’ambition et de rémunération supérieur. Cette « sur-éligibilité » par rapport à une version antérieure du PSN et validée en 2022 par la Commission a même conduit, précise le rapport, à baisser le niveau de rémunération par hectare de l’éco-régime (par exemple de 15 euros pour l’agriculture bio), de manière à rester dans l’enveloppe fixée.
Pour faire de l’éco-régime un instrument incitant aux bonnes pratiques écologiques, le rapport préconise entre autres de rétablir la #prime au maintien de l’#agriculture_biologique, dont « la progression des surfaces stagne autour de 10 % depuis 2021, alors qu’elle devrait être à 14 % pour suivre la trajectoire prévue dans le PSN et la planification écologique ».
Un soutien insuffisant à l’agriculture biologique
Ces deux dispositifs, aide de base et éco-régime, constituent le gros de ce qu’on appelle le premier et principal pilier de la PAC, avec 7 milliards sur 9,3 milliards d’euros par an pour 2023-2027 en France. La mission IGF/Igedd recommande également de réorienter en faveur du deuxième pilier de la PAC – dévolu au développement rural, à l’agriculture biologique ou l’#agriculture_de_montagne, et qui joue un rôle globalement positif pour la biodiversité –, une partie des aides du premier pilier.
Un sujet sur lequel la France est en retrait par rapport à certains de ses voisins. Le cadre financier 2023-2027 offrait en effet aux Etats membres la possibilité de transférer jusqu’à 25 % des paiements directs du premier pilier vers le deuxième (voire davantage pour financer des mesures en faveur de l’environnement). La France a retenu un taux de transfert de 7,53 % note le rapport, quand l’Allemagne a retenu 12 % et compte passer à 15 % en 2026. De leur côté, les Pays-Bas sont montés à 21 %.
Compte tenu du rôle prépondérant des aides dans le #revenu_agricole, de tels réarrangements pour la sauvegarde de la biodiversité, « principal allié de la productivité de long terme », rappellent les inspecteurs, sont difficiles à négocier. Leur mise en débat est politiquement explosive et pourrait achopper sur trois éléments évoqués dans le rapport.
D’abord, les inégalités sociales dans la répartition des aides agricoles, situation persistante en France malgré les réformes successives de la PAC, mais que certains Etats membres, comme l’Allemagne, ont su corriger plus que d’autres. Sans perdre en compétitivité, au contraire.
Ensuite, la participation de l’amont et de l’aval à un effort qui ne peut pas reposer sur les seuls agriculteurs. Il faut à la fois encourager la demande de produits issus d’une agriculture protectrice de la biodiversité, en faisant entre autres appliquer la #loi_Egalim fixant à 20 % la part du bio en #restauration_collective – quand la moyenne nationale dans les #cantines atteint péniblement 6 %. Et décourager l’offre de fournitures agricoles nocives.
Enfin, point sur lequel insiste la mission IGF/IGEDD, les enjeux écologiques sont tels qu’il est nécessaire de « maintenir les financements de la Politique agricole commune a minima à leur niveau actuel, en révisant le budget qui lui est affecté pour tenir compte de l’inflation ».
Or ce n’est pas sur la table. Le 16 juillet, deux jours avant la publication du rapport IGF/Igedd, la Commission européenne a communiqué sa proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034 : près de 300 milliards d’euros pour la prochaine PAC, contre 387 milliards pour la période actuelle. Soit une baisse de 30 % ajustée aux prix de l’inflation, selon Euractiv.
Désaccord sur l’ampleur des « niches brunes »
Pour régler le problème des aides agricoles défavorables à la biodiversité, il existe une autre solution, simple et efficace : décréter qu’elles n’existent pas. Le rapport IGF/Igedd est en effet contesté par celui du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), organe du ministère de l’Agriculture.
Non publié mais révélé le 21 juillet par le média Contexte, il estime à 1 milliard (et non 8,3) le volume des aides agricoles néfastes à la biodiversité, en l’occurrence la #défiscalisation du gazole agricole. La différence ? Essentiellement les aides PAC.
Pourquoi cette divergence d’appréciation sur ces « niches brunes » ? Dans le cadre de la Stratégie nationale biodiversité 2030 publiée fin 2023, le gouvernement avait chargé le CGAAER, l’Igedd et l’IGF de publier conjointement un rapport sur les aides publiques dommageables pour la biodiversité en vue de les réformer. Rapidement, les inspecteurs missionnés du CGAAER d’un côté, ceux de l’Igedd et l’IGF de l’autre ont constaté leurs divergences totales sur la méthodologie à employer, ce qui a amené ces institutions à réaliser deux rapports séparés.
Pour les inspecteurs du CGAER, seules doivent être examinées les subventions incitatives à des comportements dommageables à la biodiversité. Selon ce critère, entrent dans cette catégorie essentiellement les aides au gazole. Pour ceux de l’Igedd et de l’IGF, il faut également regarder si les aides permettent d’enrayer l’effondrement de la biodiversité et de restaurer la nature, et plus précisément si elles sont alignées ou non avec l’objectif de politique publique poursuivi, en l’occurrence la #Stratégie_nationale_biodiversité. Ce qui n’est clairement pas le cas des aides du premier pilier de la PAC.
Quelle définition les décideurs retiendront-ils pour catégoriser comme positives, neutres ou à réformer les aides agricoles en fonction de leur impact environnemental ? Il est à craindre que le déclenchement de cette guerre taxonomique ne vienne à point nommé pour surseoir à tout débat public sur les subventions de la PAC.
On peut toujours discuter de l’interdiction de l’acétamipride et de la taille des élevages de cochons, mais c’est un peu la partie émergée de l’iceberg.
