Les négociateurs bruxellois se démènent pour rendre légal l’accord avec la Turquie sur les réfugiés. Même si nombre d’ONG et d’élus, jusqu’aux Nations unies, continuent de douter de sa conformité avec le droit international. Inventaire des points litigieux d’un texte qui pourrait être finalisé dans la douleur, vendredi à Bruxelles.
Cela fait un certain temps que les Européens sont passés maîtres dans la construction d’usines à gaz juridiques. Il suffit de se souvenir de certains arrangements ultra-techniques avec les traités, au plus fort de la crise de la zone euro. L’affaire est en train de prendre des proportions inédites avec l’accord en chantier avec la Turquie, censé, selon l’expression officielle, « tarir le flux » des réfugiés rejoignant les îles grecques.
Ce texte très controversé instaure le principe du « un pour un » : Ankara s’engage à reprendre l’ensemble des migrants clandestins arrivant sur les îles grecques (qu’ils soient migrants économiques ou réfugiés politiques, Syriens ou non), tandis que l’UE, elle, consent à « réinstaller » sur son sol, pour chaque réfugié syrien « retourné » de Grèce vers la Turquie, un réfugié syrien présent dans un camp turc (via des « couloirs humanitaires »). Pour ses partisans, l’accord doit permettre de « mettre en échec définitivement le modèle économique des passeurs », puisqu’il reviendrait à rendre inutile la traversée de la Mer Egée.
Signe qui ne trompe pas, beaucoup de négociateurs bruxellois restent sceptiques sur l’avenir de ce texte, qui pourrait être finalisé lors d’une nouvelle réunion des chefs d’Etat et de gouvernement, en fin de semaine dans la capitale belge. « Je ne vous cache pas du tout que l’approche que nous proposons est extrêmement compliquée, mais je ne vois pas d’autres approches qui permettraient de dire que la situation humanitaire est acceptable », a résumé mercredi le Néerlandais Frans Timmermans, numéro deux de la Commission européenne, bousculé par des journaliste sceptiques. « C’est encore difficile. Il y a plusieurs points encore incertains, sur le plan juridique comme sur le plan pratique », grimaçait le même jour un diplomate de premier plan.
• 1 - Pas d’« expulsions collectives » ?
A l’issue du sommet UE-Turquie du 7 mars (lire notre compte-rendu), des ONG, certaines capitales comme Madrid, ou encore les Nations unies, ont mis en doute la légalité du texte. La Charte des droits fondamentaux de l’UE précise ainsi que « les expulsions collectives sont interdites » (article 19) et garantit le droit d’asile tel que la Convention de Genève l’établit (article 18). Depuis lundi, les responsables bruxellois ont trouvé la parade : ils martèlent que l’approche sera individuelle et personnalisée. Du cas par cas, promettent-ils. « Il n’est pas question de faire du refoulement massif : ce serait à la fois illégal et politiquement insoutenable. Il ne peut s’agir que de traitements individuels », affirme un diplomate, qui préfère, au concept d’« expulsions collectives », celui de « réadmission d’individus ».
Jean-Claude Juncker, président de la commission européenne, à l’issue du sommet UE-Turquie le 7 mars 2016 à Bruxelles. ©CE.
Une fois sur les îles grecques, les migrants qui le souhaitent pourront déposer une demande d’asile (pour le moment, dans la grande majorité des cas, ils ne le font pas, espérant rejoindre d’autres pays en Europe). Cette demande sera instruite sur place. S’ils sont déboutés, ils pourront alors déposer un recours et être entendus par un juge. Si le pré-accord avec Ankara finit par entrer en vigueur, la plupart de ces demandes seront jugées « irrecevables ». En clair, on leur expliquera qu’ils se sont trompés de guichet, et qu’il faut retourner en Turquie. « Je reconnais que la différence entre l’irrecevabilité et le caractère infondé de la demande est subtil, mais elle existe en droit », commente un négociateur.
A ce stade, parmi les nombreuses questions techniques qu’il reste à régler, il y a celle de savoir si les recours déposés en Grèce seront suspensifs ou pas. Les réfugiés syriens demandeurs d’asile en Grèce pourront-ils attendre sur place, le temps de l’examen de leur recours (d’autant que ces délais peuvent être très longs, surtout si un recours est déposé devant la Cour de justice de l’UE…) ? Nombre des négociateurs laissaient entendre mercredi que ce recours ne serait pas suspensif : il serait donc possible de renvoyer les réfugiés syriens en Turquie, même si ceux-ci déposent un recours sur le sol grec.
• 2 - La Turquie, un « pays tiers sûr » ?
C’est un autre point très dur de la discussion. Dès le 7 mars au soir, Jean-Claude Juncker, le patron de la commission, avait assuré que cet accord pouvait être conforme au droit communautaire. Il s’était appuyé sur les articles 33 et 38 de la directive sur la procédure d’asile de 2013. D’après ce texte, un Etat de l’UE (au hasard : la Grèce) peut estimer qu’une demande de protection internationale est « irrecevable » lorsqu’« un pays qui n’est pas un Etat membre est considéré comme un pays tiers sûr pour le demandeur ». L’article 38, lui, précise ce qu’on entend ici par un « pays tiers sûr ». Parmi les conditions, il doit exister dans ce pays (au hasard : la Turquie) « la possibilité de solliciter la reconnaissance du statut de réfugié et, si ce statut est accordé, de bénéficier d’une protection conformément à la convention de Genève ».
Le problème, c’est que la Turquie a bien ratifié la convention de Genève, mais avec une « limitation géographique ». En clair, elle n’applique le statut de « réfugié » qu’aux ressortissants de pays membres du Conseil de l’Europe. Les Syriens, depuis 2014, ont droit, eux, à un statut de « protection temporaire », qui n’est pas identique (ils sont censés être enregistrés sous ce statut lorsqu’ils passent par un camp turc). Quant aux réfugiés irakiens ou afghans, rien n’est prévu. Sur ce point, les négociateurs bruxellois rappellent qu’il revient à la Grèce (et pas à l’UE) de décider si elle considère la Turquie comme un « pays tiers sûr » au sens de l’article 38. Ils s’en sortent aussi par ce qui peut ressembler à une belle pirouette : il n’est pas nécessaire pour Ankara, jugent-ils, de ratifier la convention de Genève sans « limitation géographique », mais tout simplement de garantir des conditions d’accueil « conformes » au droit de Genève pour d’autres réfugiés sur son sol.
• 3 - Une mesure « temporaire et exceptionnelle » pour un maximum de 72 000 Syriens
Là encore, l’élément de langage tourne en boucle depuis lundi : il n’est pas question de faire du « un pour un » pendant des années. Le dispositif doit être « temporaire », le temps de dissuader les passeurs. « Des semaines, quelques mois, pas plus », dit un négociateur. La précision fera plaisir à certains dirigeants qui, à l’issue du sommet UE-Turquie de la semaine dernière, s’étaient inquiétés des volumes de réfugiés qu’il faudrait « réinstaller » en Europe. Eux imaginaient déjà des millions de réfugiés syriens à accueillir dans les mois à venir, si ce nouveau mécanisme se met à fonctionner à plein régime...
Les négociateurs bruxellois travaillent sur des chiffres beaucoup plus restreints. L’une de leurs astuces est de s’être appuyés sur les engagements qu’avaient pris les Etats membres l’an dernier, en matière d’accueil des réfugiés. En juillet 2015, les 28 avaient accepté de « réinstaller » 22 000 réfugiés syriens logés dans des camps au Liban, en Jordanie et en Turquie. Jusqu’à présent, environ 4 000 personnes ont bénéficié du mécanisme - ce qui laisse 18 000 places vacantes.
Même calcul pour le plan de « relocalisation » de 160 000 migrants, adopté à l’automne 2015. Ce dispositif prévoit de redéployer, en fonction de quotas au sein des 28, les réfugiés déjà présents sur le sol de l’UE (en Grèce, en Italie ou en Hongrie). Or, la Hongrie n’a jamais joué le jeu de cette « relocalisation » et il restera donc au moins 54 000 places à pourvoir à la fin du programme. D’où le total de 72 000 « réinstallations » possibles, depuis la Turquie, dans les semaines à venir, pour tester le programme du « 1 pour 1 ». Dans l’entourage de Donald Tusk, le président polonais du conseil européen, la ligne est très claire : il n’est pas question d’aller au-delà de ces ordres de grandeur.
A titre de comparaison, on estime qu’environ 43 000 réfugiés sont d’ores et déjà bloqués en Grèce, après la « fermeture » de la frontière avec la Macédoine (ceux-là ne seront pas concernés par le nouveau plan, qui n’est pas rétroactif). Quelque 800 à 1 000 migrants –dont une majorité de Syriens– débarquent chaque jour sur les îles grecques. Le calcul des responsables européens, c’est donc de tester ce dispositif du « un pour un » sur quelques semaines (une semaine équivaudrait en théorie à une réinstallation d’un peu moins de 7 000 réfugiés syriens). « Si dans trois ou quatre semaines, les niveaux de passage restent stables, cela voudra dire que le dispositif n’est pas dissuasif, que c’est un échec, et qu’il faudra donc trouver une autre solution », résume un diplomate européen.
• 4 - Une décision discriminatoire ?
Autre difficulté juridique du dispositif encore en chantier : il revient à faire le tri entre réfugiés syriens, irakiens et afghans. Si la Turquie s’engage à reprendre la totalité des migrants « irréguliers », le dispositif des réinstallations vers l’UE, lui, ne concerne que les Syriens. N’y aurait-il pas là une forme de discrimination difficile à défendre, entre plusieurs catégories de réfugiés politiques ? Sur ce point, un diplomate de premier plan répond : « C’est une question que l’on s’est posée. La conclusion, c’est qu’il y aurait discrimination si les réinstallations en Europe étaient obligatoires, au regard du droit international. Mais ce n’est pas le cas. C’est quelque chose que nous lançons de manière complémentaire. Donc il n’y a pas de discrimination ».
• 5 - Le dispositif a-t-il une chance de voir le jour ?
Le « plan de relocalisation » qui a vu le jour à l’automne dernier devait profiter à 160 000 réfugiés. Au 15 mars 2016, à peine un millier de personnes ont été « relocalisées ». Ce premier bilan en dit long sur l’extrême lenteur de l’application de ces mécanismes totalement inédits à l’échelle de l’Europe. Autre exemple : les 28 avaient promis, en novembre dernier, une aide de trois milliards d’euros aux Turcs, pour soutenir le fonctionnement des camps de réfugiés à la frontière syrienne. Mi-mars 2016, les premiers millions d’euros commencent à peine à être débloqués sur le terrain. A tel point que beaucoup se demandent, au-delà des obstacles juridiques qu’il contient, si le dispositif du « un pour un », particulièrement complexe, a une chance de voir le jour à court terme, avec des résultats visibles « dans les semaines à venir » comme l’espèrent ses défenseurs...
Aux yeux des négociateurs, tout dépendra en fait de la manière dont la Grèce et la Turquie vont s’approprier les termes de l’accord. Les deux exécutifs vont devoir adopter des lois et des règlements dans l’urgence. Athènes, en particulier, devra adopter une réforme de sa procédure de recours, à destination des demandeurs d’asile. Surtout, tout cela demande des moyens humains et matériels qui manquent tragiquement, sur les îles grecques. Dans ces îles grecques totalement dépassées, il faudrait de nouveaux bâtiments pour faire patienter les demandeurs d’asile sur place, des juges présents pour étudier les recours, etc. « Le premier ministre grec fera valoir ce coût (lors du sommet, ndlr), et il nous semble normal que l’Europe fasse preuve de solidarité, parce que tout cela se passe à la frontière extérieure de l’UE », fait-on valoir côté français.
• 6 - Chypre, le vrai « game-breaker » ?
C’est l’un des charmes de l’Europe à 28, régie par les règles du consensus : Chypre, 1,1 million d’habitants, peut faire capoter à elle seule l’accord. Donald Tusk, à la tête du conseil, l’a bien compris, qui s’est rendu à Nicosie puis à Ankara la même journée de mardi, pour tenter de déminer le dossier. Le gouvernement chypriote est très remonté contre l’une des contreparties exigées par Ankara à l’accord sur les réfugiés : l’ouverture de nouveaux chapitres de négociations, en vue d’une adhésion - lointaine - de la Turquie (qui ne reconnaît pas la république chypriote) à l’UE.
Chypre avait déjà fait le dos rond lors du sommet de novembre. Mais cette fois, les choses se corsent. Depuis 2008, plusieurs chapitres de la négociation (ceux qui portent sur le marché intérieur) sont gelés, à l’initiative de l’UE, en soutien à Nicosie, parce que la Turquie ne respecte pas « le protocole d’Ankara ». Cet accord prévoyait que la Turquie ouvre ses ports et aéroports aux avions et bateaux chypriotes – ce qui n’est toujours pas le cas. Ankara ne semble pas disposé à avancer sur ce sujet extrêmement sensible à court terme. Une formule suffisamment floue et ambiguë, dans les conclusions du sommet, suffira-t-elle à faire baisser les tensions des deux côtés ?
L’autre contre-partie exigée par Ankara n’est pas forcément plus consensuelle : elle porte sur l’accélération de la libéralisation des visas pour les Turcs souhaitant se rendre dans l’espace Schengen. En novembre 2015, la date-butoir était fixée à octobre 2016. Au sommet de mars, le calendrier a été avancé, à « fin juin » 2016. Mais la liste des 72 critères auxquels la Turquie doit se conformer n’a pas évolué, et Ankara est encore loin de les avoir remplis. D’après un rapport de suivi (pdf, 318.0 kB)de la commission, Ankara ne remplit aujourd’hui que… dix critères sur les 72. La date-butoir de juin 2016 semble donc, là encore, hautement irréaliste.
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