En Europe, les gouvernements convergent vers des politiques migratoires plus restrictives
Alors que le nombre d’arrivées et de demandes d’asile est en augmentation cette année sur le continent, les Vingt-Sept sont en passe d’adopter, après quatre ans de négociations, le pacte migration et asile. Les gouvernements adoptent des lignes de plus en plus strictes en dépit des besoins de main-d’œuvre. Le sujet sera au menu du conseil européen de vendredi à Grenade, en Espagne.
Par Hélène Bienvenu(Varsovie, correspondance), Cécile Chambraud, Jean-Baptiste Chastand(Vienne, correspondant régional), Cécile Ducourtieux(Londres, correspondante), Anne-Françoise Hivert(Malmö (Suède), correspondante régionale), Philippe Jacqué(Bruxelles, bureau européen), Allan Kaval(Rome, correspondant), Marina Rafenberg(Athènes, correspondance), Jean-Pierre Stroobants(Bruxelles, correspondant) et Thomas Wieder(Berlin, correspondant)
Publié le 04 octobre 2023 à 06h00, modifié hier à 08h43
A l’augmentation du nombre de demandes d’asile (+ 28 % au premier semestre), les gouvernements européens répondent globalement par un durcissement des discours et des décisions. La question des migrations, au menu du conseil européen qui se tiendra à Grenade (Espagne) vendredi 6 octobre, facteur de dissensions dans l’Union européenne (UE) depuis la « crise des réfugiés » de 2015, donne lieu, depuis quelques semaines, à des convergences naguère inenvisageables.
De manière significative, l’Allemagne, qui s’y refusait jusque-là pour des raisons humanitaires, a donné son feu vert, jeudi 28 septembre, à un texte-clé de la réforme du système migratoire européen, ouvrant la voie à un accord global entre les Vingt-Sept, même si l’Italie tique encore sur la protection accordée aux ONG qui pratiquent le sauvetage en mer. Ce document prévoit un régime dérogatoire moins protecteur pour les migrants en cas d’afflux massif dans un pays.
La Commission espère que l’ensemble du pacte pour les migrations et l’asile – une dizaine de règlements réformant les procédures d’accueil aux frontières, de traitement des demandes d’entrée et des retours – aura été adopté d’ici à février 2024, avant les élections européennes qui se dérouleront du 6 au 9 juin. Il aura fallu aux Vingt-Sept quatre ans de négociations, de controverses et, finalement, de rapprochements pour y parvenir, en dépit de l’opposition de la Hongrie et de la Pologne au principe de solidarité dans la prise en charge des migrants.
Le revirement de Berlin est symptomatique du changement de discours outre-Rhin. « Allons-nous encore y arriver ? », pouvait-on lire en couverture du Spiegel, le 23 septembre, en référence au fameux « Wir schaffen das » (« nous y arriverons ») lancé par l’ex-chancelière chrétienne-démocrate (CDU) Angela Merkel, le 31 août 2015, pour justifier alors sa politique d’accueil généreuse des migrants fuyant le Moyen-Orient en guerre. Huit ans plus tard, les lignes ont bougé. « Le nombre de réfugiés qui cherchent à venir actuellement en Allemagne est trop élevé », a affirmé, le 30 septembre, le chancelier social-démocrate (SPD), Olaf Scholz, dans un entretien au groupe de presse RND. Le parti d’extrême droite Alternative pour l’Allemagne (AfD), qui n’était pas représenté au Bundestag en 2015, compte désormais 78 députés et dépasse les 20 % d’intentions de vote, soit le double de son résultat aux législatives de 2021.Deux ans après son retour dans l’opposition, la CDU tient, quant à elle, un discours inimaginable dans la bouche de Mme Merkel. « Les gens deviennent fous quand ils voient que 300 000 demandeurs d’asile déboutés ne partent pas et continuent de bénéficier pleinement des allocations et des aides médicales, a déclaré son président, Friedrich Merz, le 27 septembre. Ces gens viennent pour se faire refaire les dents alors que les citoyens allemands, de leur côté, n’arrivent pas à obtenir de rendez-vous. » Face à une droite à l’offensive et à une extrême droite en pleine poussée, Olaf Scholz est sous pression. Après deux années de mandat marquées par des réformes visant à rendre le pays plus attractif pour les travailleurs qualifiés étrangers, le chancelier entend désormais répondre à ceux qui l’accusent de laxisme, alors que le nombre de demandes d’asile a augmenté de 77 % entre janvier et août par rapport à la même période en 2022, tout en restant nettement inférieur aux chiffres de 2015-1016. Deux semaines après avoir annoncé qu’elle n’accepterait plus de migrants venant d’Italie dans le cadre du mécanisme volontaire européen de solidarité, l’Allemagne a ainsi décidé, le 27 septembre, de mettre en place des contrôles mobiles aux frontières avec la Pologne et la République tchèque « afin d’exercer une pression maximale dans la recherche des passeurs » et de « protéger les personnes qui traversent souvent clandestinement les frontières », selon les termes de la ministre de l’intérieur, Nancy Faeser (SPD).
A l’inflexion allemande s’ajoutent des convergences inattendues, comme celle mise en scène par Emmanuel Macron et Giorgia Meloni, le 26 septembre, à Rome, alors que l’Elysée faisait état d’« une vision partagée [par les deux gouvernements] de la gestion de la question migratoire ». « Je veux qu’on travaille avec la présidente du conseil italien », avait déclaré trois jours plus tôt le président français, une position accueillie le lendemain « avec grand intérêt » par Mme Meloni. La question migratoire a dominé la première année de son gouvernement. Ayant promis de mettre fin aux flux illégaux en très nette augmentation, Rome a multiplié les normes restrictives. Après le pic d’arrivées de migrants de la mi-septembre à Lampedusa, un décret a été adopté le 27 septembre. Plus protecteur pour les femmes migrantes, mais censé faciliter les expulsions dans plusieurs cas, il prévoit de rendre plus aisés les contrôles d’âge et de punir par l’éloignement les personnes se déclarant faussement mineures. Le gouvernement italien a également décidé d’ouvrir à brève échéance de nouveaux centres de rétention ou « centres de séjour et de rapatriement » pour migrants en situation irrégulière, dans lesquels la durée de détention maximale a par ailleurs été allongée.
Cette convergence vers une politique plus restrictive n’empêche pas les gouvernements les plus radicaux de dénoncer la mollesse supposée de l’UE. En Pologne, les ultraconservateurs au pouvoir, élus en 2015 en agitant la « menace des migrants imposés par Bruxelles », ont de nouveau placé la thématique migratoire au cœur de leur campagne pour les élections législatives du 15 octobre. Le gouvernement a décidé d’interroger les Polonais le même jour, par référendum, sur le nouveau système européen de répartition des demandeurs d’asile, en ces termes : « Acceptez-vous l’accueil de milliers d’immigrés illégaux du Moyen-Orient et d’Afrique dans le cadre d’un mécanisme forcé de relocalisation imposé par la bureaucratie européenne ? » « Ursula von der Leyen a annoncé un autre plan désastreux pour l’Europe. Les bureaucrates européens ne se soucient aucunement de la sécurité de nos citoyens du continent », s’est indigné le premier ministre polonais, Mateusz Morawiecki, dans un spot électoral le 19 septembre, après l’annonce, à Lampedusa, par la présidente de la Commission, d’un plan d’urgence pour aider l’Italie.
En Suède, depuis la victoire, il y a un an, de la droite et de l’extrême droite aux élections législatives, la coalition gouvernementale composée des conservateurs, des chrétiens-démocrates, des libéraux et des Démocrates de Suède (extrême droite), multiplie les annonces visant à réduire autant que possible les arrivées et à accélérer les départs. Parmi les mesures présentées, des restrictions sur l’obtention du permis de séjour permanent et de la citoyenneté, la généralisation des titres de séjour temporaire, et l’accélération des retours pour les personnes sous le coup d’une obligation de quitter le territoire. Stockholm veut aussi forcer les demandeurs d’asile à résider dans des centres d’accueil dont ils ne pourront sortir que de façon limitée. Concernant l’immigration du travail, le niveau du salaire minimum pour obtenir un permis de travail a doublé le 1er octobre. De nombreuses réformes mettront du temps avant de voir le jour. Néanmoins, le premier ministre suédois, Ulf Kristersson, s’est réjoui, le 28 septembre, de voir que les signaux envoyés par son gouvernement portaient déjà leurs fruits : alors que les demandes d’asile augmentent en Europe, elles ont baissé de 30 % dans son pays sur les huit premiers mois de l’année, passant de 11 433 à 8 685.
Au Royaume-Uni, sorti de l’UE notamment pour « reprendre le contrôle » de l’immigration, le gouvernement de Rishi Sunak a fait adopter cet été une loi déniant le droit de demander l’asile aux personnes traversant la Manche en bateau pneumatique. Cet automne, la Cour suprême britannique se prononcera sur la légalité de l’accord de transfert des demandeurs d’asile vers le Rwanda, signé entre le gouvernement Johnson et Kigali en 2022, mais encore jamais mis en œuvre, car bloqué par de multiples recours en justice. Si les juges concluent à l’illégalité de l’accord, la droite du Parti conservateur poussera Rishi Sunak à faire campagne, aux élections générales de 2024, pour la sortie du Royaume-Uni de la Convention européenne des droits de l’homme, accusée de bloquer les transferts de demandeurs d’asile. La ministre de l’intérieur, Suella Braverman, a même plaidé, le 26 septembre, pour une révision de la convention de Genève sur les réfugiés de 1951.
L’application de l’accord de Schengen, cette vaste zone de libre circulation des personnes au cœur de l’UE, pâtit de la situation. Avec quelque 330 000 entrées irrégulières en 2022, les Etats n’hésitent pas à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures. La France l’a fait de manière quasi systématique, notamment à la frontière italienne à Vintimille, tout comme le Danemark, la Suède, l’Autriche, la Pologne, la République tchèque à certaines de leurs frontières.En Hongrie, la clôture extérieure s’est transformée en passoire. Construite par Viktor Orban en 2015 et 2016, au pic des passages dans les Balkans, la double protection de quatre mètres de haut qui sépare son pays de la Serbie ne permet plus de stopper les flux, malgré les propos péremptoires du premier ministre nationaliste. Le 20 septembre, M. Orban a assuré que ses services avaient « bloqué plus de 125 000 tentatives de passage illégal depuis le début de l’année » le long de la frontière sud. La véritable inconnue, jamais rendue publique par le pouvoir, reste le nombre de migrants qui ont quand même réussi à passer.
Si les flux se sont d’abord taris, c’est surtout grâce à l’accord européen conclu en 2016 avec la Turquie. Mais ceux-ci ont fortement repris depuis 2022, renforçant la pression à la frontière hongroise. Selon l’agence européenne Frontex, la route des Balkans est la deuxième porte d’entrée en Europe, après la Méditerrannée centrale, avec plus de 70 000 passages enregistrés depuis janvier, surtout des Syriens. Une bonne partie d’entre eux entrent dans l’UE par la Hongrie, mais Budapest a cessé depuis longtemps d’enregistrer les passages sur son sol et les demandes d’asile, malgré ses obligations européennes. Les pays voisins, comme l’Autriche et la Slovaquie, font tous état d’une forte hausse des arrivées depuis 2022. Jusqu’ici épargnée, la Slovaquie a enregistré plus de 30 000 migrants depuis début 2023. Mais la politique du premier ministre hongrois lui permet de continuer d’affirmer : « Nous avons pu jusqu’à présent nous protéger contre l’immigration. »
Pour tenter de limiter les arrivées, l’UE promeut des accords de coopération avec les pays de transit. En échange d’un meilleur contrôle des flux migratoires, elle soutient des projets de développement énergétique, économique, et investit dans le matériel nécessaire à l’arrêt du passage des migrants. En 2016, les Vingt-Sept avaient versé 6 milliards d’euros à la Turquie, puis multiplié les accords avec le Maroc. Désormais, elle a signé un accord avec la Tunisie, doté potentiellement de plus de 1 milliard d’euros, et réfléchit à d’autres pactes, avec la Libye ou l’Egypte. Face à la route venant de Turquie, la Grèce a durci sa législation depuis 2019 : refoulements illégaux en mer Egée et dans la région de l’Evros ; fin des aides au logement pour les réfugiés ; généralisation de leur relégation dans les camps fermés. Athènes voudrait profiter du bon climat actuel avec Ankara pour s’attaquer aux réseaux de passeurs qui opèrent notamment en mer Egée et « étendre » l’accord conclu en 2016 entre l’UE et la Turquie.
Selon cet accord, Ankara, en contrepartie d’une aide financière, devait s’attaquer aux réseaux et reprendre les réfugiés déboutés du droit d’asile sur les îles grecques. Dans les faits, la Turquie n’en a jamais repris. Selon le Haut-Commissariat des Nations unies aux réfugiés, entre janvier et juillet, le nombre des arrivées sur les îles grecques a augmenté de 136 % par rapport à la même période en 2022.
Les structures d’accueil des demandeurs d’asile sont engorgées dans certains pays. En Belgique, le premier ministre, Alexander De Croo, a annoncé le 29 septembre la création d’une « task force » pour trouver en urgence 2 000 à 3 000 places supplémentaires. Cette décision vise aussi à faire taire les divergences au sein de son gouvernement après que la secrétaire d’Etat à l’asile et la migration, Nicole de Moor, une chrétienne-démocrate flamande, a indiqué que les centres n’accueilleraient plus les hommes seuls et qu’elle demanderait à ceux qui trouveraient un emploi de contribuer aux frais de séjour. Les services de l’asile accueillent actuellement 34 000 personnes, mais plus de 2 400 sont à la rue.
Lire aussi : Article réservé à nos abonnés Aux Pays-Bas, le premier ministre, Mark Rutte, précipite la chute de sa coalition sur la question de l’accueil des réfugiés
Aux Pays-Bas, où le thème de la migration a entraîné la chute du premier ministre, Mark Rutte, en juillet, son gouvernement en sursis est divisé sur la politique d’asile, alors que le royaume devrait recevoir quelque 70 000 demandes cette année. Un plan de répartition dans le pays divise les quatre partis au pouvoir. Les droites libérales et chrétiennes entendent limiter le regroupement familial, un projet cassé une première fois par la justice mais qui sera l’un des thèmes des législatives du 22 novembre.
Répondre aux besoins de main-d’œuvre
Les politiques restrictives se heurtent dans certains pays aux besoins du marché du travail. C’est le cas en Finlande, où l’asile et l’immigration ont fait partie des sujets les plus épineux pour la nouvelle coalition, composée du Parti de la coalition nationale (conservateur), des Vrais Finlandais (extrême droite), des chrétiens-démocrates et du Parti du peuple suédois (centre). D’un côté, les Vrais Finlandais exigeaient des restrictions drastiques, tandis que les trois autres formations ont insisté pour maintenir les frontières ouvertes pour les travailleurs immigrés, alors que le pays manque de main-d’œuvre.
L’accord de gouvernement, présenté le 16 juin par le premier ministre, Petteri Orpo, est un compromis : l’accueil des réfugiés et le regroupement familial vont être restreints et les retours à la frontière accélérés. Mais la cheffe des Vrais Finlandais, Riikka Purra, n’a pas réussi à imposer le principe d’un salaire minimum de 3 000 euros pour les salariés étrangers. En revanche, les immigrés n’auront plus les mêmes droits sociaux que les résidents permanents, et devront quitter le pays dans les trois mois suivant un éventuel licenciement. Le Danemark, qui dispose d’une des législations les plus restrictives d’Europe, se demande s’il n’est pas allé trop loin. Depuis des années, les entreprises réclament l’assouplissement de certaines règles les empêchant de recruter à l’étranger. Les parlementaires ont finalement cédé à la pression. Le 1er décembre 2022, la rémunération minimale pour obtenir un permis de travail est passée de 465 000 à 375 000 couronnes par an, conditionnée au niveau du chômage (actuellement à 2,5 % de la population active). En Grèce enfin, un projet de loi devrait bientôt être présenté pour permettre aux 300 000 migrants qui vivraient illégalement dans le pays de travailler dans les secteurs de l’agriculture et du tourisme, qui ont du mal à recruter.
Hélène Bienvenu(Varsovie, correspondance), Cécile Chambraud, Jean-Baptiste Chastand(Vienne, correspondant régional), Cécile Ducourtieux(Londres, correspondante), Anne-Françoise Hivert(Malmö (Suède), correspondante régionale), Philippe Jacqué(Bruxelles, bureau européen), Allan Kaval(Rome, correspondant), Marina Rafenberg(Athènes, correspondance), Jean-Pierre Stroobants(Bruxelles, correspondant) et Thomas Wieder(Berlin, correspondant)
