Sommario
– L’emergenza rifiuti in Campania e il fenomeno della Terra dei Fuochi
- I fatti: 40 anni di traffico, interramento e incendio di rifiuti pericolosi da parte della criminalità
- Ammissibilità: escluse dalla causa le associazioni e i ricorsi presentati dopo il 2014
- Nella Terra dei Fuochi violato il diritto alla vita dei residenti
- Decontaminazione a rilento, sanzioni penali inadeguate, screening insufficiente, poca informazione
- Una sentenza-pilota: due anni per attuare le misure generali della Corte
Il 30 gennaio 2025, la Corte europea dei diritti umani (CtEDU) ha emesso una sentenza-pilota nel caso Cannavacciuolo e Altri contro Italia (ricorso 51767/14 e altri), riguardante la situazione di inquinamento ambientale che ha colpito il territorio compreso tra le province di Napoli e Caserta noto come “Terra dei Fuochi”. La CtEDU ha riscontrato che l’Italia ha violato l’art. 2 (diritto alla vita) della Convenzione europea dei diritti umani (CEDU) e chiesto alle autorità italiane di attuare adeguate misure di riqualificazione ambientale dei territori interessati dal fenomeno. Tra due anni a partire dalla pubblicazione della sentenza, la Corte si riserva di verificare l’impatto di tali misure.
L’emergenza rifiuti in Campania e il fenomeno della Terra dei Fuochi
Il caso Cannavacciulo e altri contro Italia prende origine da una serie di ricorsi presentati tra il 2014 e il 2015 da 34 individui, residenti nei 90 comuni campani che tre decreti del governo italiano, emessi tra il 2013 e il 2015, hanno classificato come esposti ai rischi associati al fenomeno di abbandono, interramento e incendio illegale di rifiuti che ha interessato l’area denominata “Terra dei Fuochi”. Nel territorio vivono circa tre milioni di persone.
La sentenza della CtEDU è di oltre 170 pagine e segue alcune precedenti pronunce che si sono interessate di argomenti simili, in particolare la sentenza Di Sarno e altri c. Italia (ricorso 39765/08) del 2012, v. Annuario 2013, p. 281), in cui la CtEDU aveva trattato dell’emergenza creatasi in Campania tra il 1994 e il 2009 legata alla incapacità di gestire la raccolta e lo stoccaggio dei rifiuti urbani. In quel caso, la CtEDU aveva accertato la violazione da parte dell’Italia dell’art. 8 CEDU (diritto alla vita privata e familiare), in ragione del disagio e del rischio per la salute dei residenti legato all’emergenza rifiuti. Analogo oggetto e simile esito aveva avuto anche il caso Locascia e altri c. Italia (ricorso 35648/10) deciso nel 2023. Su entrambi i casi è ancora aperta la supervisione sull’esecuzione delle sentenze da parte del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (nel 2025, una riunione in materia è prevista a marzo per esaminare il documento di aggiornamento del governo italiano. Anche rilevante è il caso Cordella e altri c. Italia (ricorso n. 54414/13 e n. 54264/15, sentenza del 24 gennaio 2019, v. Annuario 2020, p. 276), che tratta dell’inquinamento legato all’azienda ex Ilva di Taranto. La supervisione su questo e alcuni altri casi simili riguardanti l’inquinamento causato dall’Ilva è tutt’ora incorso.
Il caso Di Sarno non aveva toccato la problematica specifica dell’inquinamento legato alle discariche abusive e al trattamento illegale dei rifiuti, ma solo le carenze dell’amministrazione pubblica nella gestione dei rifiuti urbani nella regione e in particolare nel capoluogo regionale. La sentenza Cannavacciuolo è pertanto altamente significativa perché riguarda un aspetto specifico e particolarmente grave e inquietante dell’emergenza ambientale che interessa la Campania.
I fatti: 40 anni di traffico, interramento e incendio di rifiuti pericolosi da parte della criminalità
La prima parte della sentenza svolge una attenta e accurata ricostruzione dei fatti che hanno portato nel corso degli anni, e in particolare a partire dal 2013, a scoprire e contrastare la complessa vicenda denominata “Terra dei fuochi”. In particolare, nel 2013 il Parlamento aveva desegretato le dichiarazioni di un “collaboratore di giustizia” che all’epoca già parlava di traffici illegali di rifiuti che venivano interrati e bruciati nell’area a partire dagli anni 1980 (del resto, la prima commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno del traffico illegale di rifiuti tossici verso la Campania è stata istituita nel 1996). Nello stesso 2013, un decreto-legge introduceva misure urgenti e straordinarie a protezione della salute degli abitanti e per la decontaminazione dei terreni e delle acque della vasta area interessata dal fenomeno.
I ricorrenti denunciano la violazione non solo dell’art. 8 CEDU, con riferimento al rischio sanitario a cui sono esposti a partire almeno dagli anni 1990, ma anche la violazione dell’art. 2 CEDU (diritto alla vita), in ragione della asserita esistenza di un nesso di causalità tra l’inquinamento dei terreni, delle acque e dell’aria e l’aumento della mortalità dovuta ad alcune patologie, comprese varie forme di tumore, riscontrato tra la popolazione dei territori interessati.
Ammissibilità: escluse dalla causa le associazioni e i ricorsi presentati dopo il 2014
La Corte, discutendo dell’ammissibilità dei ricorsi avanzati da vittime dirette o indirette della presunta violazione degli articoli 2 e 8 CEDU, decide di escludere dalla causa, in quanto privi dello status di vittime, alcune associazioni rappresentative di abitanti della Campania. I reclami dei ricorrenti singoli sono invece ricevibili. La CtEDU accerta infatti che non vi sono vie di ricorso disponibili nell’ordinamento italiano per ottenere da parte dello stato l’adozione di misure di prevenzione dell’inquinamento e di contenimento delle conseguenze di una contaminazione che è tutt’ora in corso. L’unico rimedio previsto dall’ordinamento italiano è un’azione di risarcimento del danno, che però non rappresenta un rimedio effettivo in situazioni come quella in oggetto. Tuttavia, sono ammissibili solo i ricorsi depositati entro i primi mesi del 2014. L’art. 35 della CEDU prevede che i ricorsi alla CtEDU siano presentati entro un termine di sei mesi (dal 2022 ridotti a quattro) che, secondo la CtEDU, decorre in questo caso dal dicembre 2013, identificato come momento a partire dal quale l’emergenza è diventata universalmente e ufficialmente nota.
Nella Terra dei Fuochi violato il diritto alla vita dei residenti
Venendo al merito della causa, la CtEDU, dopo aver riassunto la posizione dei ricorrenti, dello stato e di svariate terze parti che sono intervenute con proprie osservazione, essenzialmente a sostegno dei ricorrenti, si concentra sulla applicabilità dell’art. 2 CEDU. La protezione del diritto alla vita implica che lo stato prenda tutte le misure positive appropriate per intervenire nei casi in cui esista un reale e imminente rischio per la vita delle persone soggette alla sua giurisdizione, in particolare in relazione ad attività inerentemente pericolose – come il trattamento di rifiuti. Il caso in questione si riferisce a attività che hanno messo in pericolo non un limitato numero di persone in relazione a una situazione circoscritta, ma milioni di individui per decenni. E non riguarda le conseguenze pericolose di una attività regolamentata, bensì gli effetti di azioni illegali realizzate da soggetti criminali. Inoltre, lo stato non contesta le gravi conseguenze patologiche, anche mortali, dell’esposizione a diossina, metalli pesanti e altri componenti inquinanti presenti nell’ambiente del territorio in questione, limitandosi a contestarne la pertinenza in relazione a determinati ricorrenti. La CtEDU, anche alla luce del principio di precauzione, ritiene quindi che si sia in presenza di un rischio sufficientemente serio, genuino e accertabile per la vita, e che tale rischio sia imminente per chiunque risieda nei 90 comuni identificati partire dal 2013. L’art. 2 CEDU è quindi applicabile. Si tratta di vedere se l’Italia ha operato in modo adeguato per mitigare il rischio.
Decontaminazione a rilento, sanzioni penali inadeguate, screening insufficiente, poca informazione
L’analisi è condotta secondo molteplici direttrici. In primo luogo, la CtEDU valuta se lo stato è stato efficace nell’identificare il rischio per la salute dei cittadini. Se dal 2013 in poi azioni per la mappatura delle aree esposte al rischio e lo screening della popolazione sono state adottate, la CtEDU si dichiara sorpresa per la mancanza di iniziative in questo senso durante i circa venti anni precedenti in cui il fenomeno era stato denunciato in varie sedi sia scientifiche sia istituzionali e giudiziarie. Dal 2013 e fino ai giorni nostri, del resto, la mappatura e i test sulla terra, l’acqua e l’aria della Terra dei Fuochi è ancora parziale, e riguarda solo le aree agricole, mentre nuove discariche di rifiuti tossici continuano ad essere scoperte, come dimostrano rapporti del 2021.
In secondo luogo, la CtEDU valuta l’effettività delle misure di contaminazione adottate a partire dal 2013. La conclusione è che sono state parziali e che in molti casi si trovano ancora alla fase preliminare.
Un terzo profilo considerato riguarda le verifiche epidemiologiche per determinare il collegamento tra inquinamento e insorgenza di patologie letali nella popolazione. Se passi avanti sono stati fatti dal 2012 in poi, dalla documentazione che la CtEDU ha potuto esaminare emerge che fino al 2016 le ricerche sono state al di sotto dello standard di diligenza richiesto dalle circostanze.
Lo stato avrebbe inoltre dovuto monitorare e reprimere le condotte illecite che sono alla base del fenomeno della Terra dei fuochi. Circa il monitoraggio, lo stato ha preso misure significative e efficaci, istituendo anche uno speciale “Incaricato per il fenomeno del rogo di rifiuti nella Regione Campania”, ma solo a partire dal 2012. In materia di repressione penale, la CtEDU nota che una adeguata legislazione penale per contrastare il traffico di rifiuti tossici e il loro smaltimento illecito è intervenuta solo a partire dal 2015, che ha inserito nel codice penale gli articoli da 452-bis a 452 terdecies: fino ad allora, la normativa penale italiana risultava infatti frammentata e non sufficientemente integrata nel quadro giuridico generale. Anche le informazioni fornite dallo stato su indagini e processi portati avanti per i delitti ambientali più gravi collegati alla Terra dei Fuochi (lo stato ne ha menzionati sette), non hanno evidenziato una particolare efficacia dello strumento giudiziario. Alcuni processi sono stati chiusi per prescrizione; le condanne finora ammontano a tre.
La CtEDU, pur ribadendo il diverso quadro in cui si collocano l’emergenza rifiuti che ha interessato la Campania tra il 1994 e il 2009 e il fenomeno della Terra dei Fuochi, non esclude un legame tra le due problematiche, riconoscendo che la cattiva gestione della raccolta e smaltimento rifiuti da parte delle istituzioni può avere favorito l’inserimento della criminalità organizzata in tali procedure. D’altro canto, però, la CtEDU osserva che nemmeno sul primo fronte l’Italia può dirsi del tutto uscita dalla situazione di criticità, dal momento che la procedura di esecuzione della sentenza Di Sarno è ancora aperta e che solo nel 2019 l’Italia ha terminato il pagamento della multa di 120.000 euro al giorno comminatale dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea (CGUE) al termine della procedura di infrazione avviata per il mancato adempimento della direttiva relativa ai rifiuti (sentenza C-297/08).
Infine, la CtEDU considera inadeguata l’informazione fornita sul fenomeno della Terra dei Fuochi dalle autorità italiane. Anche se i dati epidemiologici e gli altri studi di tipo scientifico sono stati resi tempestivamente pubblici, è mancata una strategia adeguata per informare la popolazione su un problema tanto grave e che investiva contemporaneamente il suolo, le acque e la qualità dell’aria. Particolarmente preoccupante il fatto che la dichiarazione di un collaboratore di giustizia della camorra che denunciava la diffusione delle pratiche criminali di inquinamento ambientale fin dagli anni 1980 sia stata coperta dal segreto di stato per quindici anni.
In conclusione, la CtEDU dichiara che il nesso tra il fenomeno della Terra dei Fuochi e la violazione o il rischio di violazione del diritto alla vita dei ricorrenti sancito dall’art. 2 CEDU si può ritenere provato e che quindi l’Italia ha violato l’art. 2 CEDU. Questa conclusione rende non necessario indagare sull’eventuale violazione anche dell’art. 8 CEDU sotto il profilo della mancata protezione del diritto alla salute e al benessere dei ricorrenti.
Una sentenza-pilota: due anni per attuare le misure generali della Corte
Un aspetto importante della sentenza Cannavacciuolo è legata al fatto che la CtEDU ha deciso di attribuire ad essa il carattere di sentenza pilota. La CtEDU ha infatti considerato che la durata decennale della descritta situazione di violazione dell’art. 2 CEDU che lo stato ha contrastato in modo lento e incompleto, unita alla circostanza che ci sono 72 ricorsi riguardati la stessa questione, di cui 36 coinvolgono oltre 4.700 cittadini, giustifica l’adozione di tale procedura. In conseguenza di ciò, lo stato italiano è tenuto a predisporre una strategia complessiva, da definire on collaborazione con la Regione Campania, gli enti locali e la società civile, per mappare il fenomeno e procedere alla decontaminazione dei siti a rischio. Lo stato deve inoltre istituire un meccanismo nazionale indipendente per monitorare l’avanzamento della strategia adottata e misurarne l’impatto. Infine, lo stato deve creare una piattaforma informativa accessibile e aggiornata. Queste misure generali devono essere adottate e avviate a regime entro due anni, quindi entro il 2027. Nel frattempo, tutti i ricorsi pendenti relativi alla situazione della Terra dei Fuochi restano sospesi e saranno rivisti nel 2027. Sempre nel 2027 saranno considerate, con una sentenza ulteriore, le domande di equo indennizzo presentate da alcuni dei ricorrenti.
